{"id":1087,"date":"2008-07-09T09:56:52","date_gmt":"2008-07-09T09:56:52","guid":{"rendered":"http:\/\/www.cilip.de\/?p=1087"},"modified":"2008-07-09T09:56:52","modified_gmt":"2008-07-09T09:56:52","slug":"entgrenzung-der-bundespolizei-nicht-nur-eine-organisationsreform","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/wp-dev.daten.cool\/?p=1087","title":{"rendered":"Entgrenzung der Bundespolizei – Nicht nur eine Organisationsreform"},"content":{"rendered":"

von Albrecht Maurer<\/h3>\n

Seit 1990 gibt es keine innerdeutsche Grenze mehr und mit der kontinuierlichen Schengen-Erweiterung sind auch von den zu bewachenden EU-Au\u00dfengrenzen nur noch Reste \u00fcbrig. Mit einer neuerlichen Organisationsreform emanzipiert sich der vor drei Jahren in Bundespolizei (BPol) umbenannte Bundesgrenzschutz (BGS) endg\u00fcltig von seiner Gr\u00fcndungslegende.<\/b><\/p>\n

Gerade einmal 15 Seiten inklusive Begr\u00fcndung umfasste der „Entwurf zur \u00c4nderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze“, den der Bundestag am 25. Januar dieses Jahres mit den Stimmen der Koalitionsmehrheit annahm.[1]<\/a> Die vorbereitenden Umstrukturierungen waren seit \u00fcber einem Jahr im Gang und auch der Sitz der neuen Spitzenbeh\u00f6rde, des Bundespolizeipr\u00e4sidiums, war bereits eingeweiht, als das Gesetz am 1. M\u00e4rz in Kraft trat. Auf Widerstand war die Reform in erster Linie bei den Polizeigewerkschaften und -standesorganisationen gesto\u00dfen. Aber selbst Bef\u00fcrworter einer grundlegenden Umstrukturierung von Organisation und Aufgabenstellung des fr\u00fcheren Bundesgrenzschutzes r\u00e4tselten \u00fcber die Zielsetzung der Reform.<\/p>\n

Diese l\u00e4sst sich jedenfalls aus dem Gesetz selbst nicht erschlie\u00dfen: Die textlichen \u00c4nderungen sind minimal. Sie bestehen vor allem darin, dass die bisherigen Bezeichnungen konkreter Organisationsebenen (Bundespolizei\u00e4mter oder Bundespolizeidirektion) gestrichen wurden. Zust\u00e4ndigkeiten darf das Bundesinnenministerium nunmehr durch Rechtsverordnung festlegen. In der Begr\u00fcndung, die sich ansonsten wie eine der \u00fcblichen BPol-Werbebrosch\u00fcren liest, hei\u00dft es deshalb konsequenterweise: „Die Flexibilit\u00e4t bei der organisatorischen Ausgestaltung wird erh\u00f6ht, indem auf eine gesetzliche Zuweisung einzelner Aufgaben oder Befugnisse an konkret benannte Beh\u00f6rdenebenen verzichtet wird.“ Mathias Seeger, heute Chef des Bundespolizeipr\u00e4sidiums, damals Leiter des Aufbaustabs, machte im Januar 2008 in seiner Stellungnahme f\u00fcr den Innenausschuss des Bundestages denn auch klar, „dass dies nicht die letzten organisatorischen Ver\u00e4nderungen bei der Bundespolizei sein werden.“ Alles sei im Fluss.[2]<\/a> Was der so alles mit sich f\u00fchrt, l\u00e4sst sich am ehesten erkennen, wenn man die jetzige Reform vor dem Hintergrund der Geschichte des BGS bzw. der BPol betrachtet.<\/p>\n

Vom Armeeersatz zur Bereitschaftspolizei des Bundes<\/h4>\n

1951 wurde der Bundesgrenzschutz (BGS) als Vorstufe f\u00fcr die noch nicht aufgebaute Armee gegr\u00fcndet. Struktur, Konzeption und Bewaffnung waren milit\u00e4risch. Die eigentliche grenzpolizeiliche Funktion, der Passkontrolldienst (ab 1961: Grenzschutzeinzeldienst, GSE) hatte in dieser kasernierten Truppenpolizei kein Gewicht.[3]<\/a> Bei Gr\u00fcndung der Bundeswehr 1956 konnten deshalb ganze Verb\u00e4nde, rund 10.000 Mann, ins Milit\u00e4r hin\u00fcberwechseln. Auch danach blieb der BGS im Wesentlichen eine leichte Infanterie zur Bek\u00e4mpfung imaginierter innerer Unruhen und aus dem Osten hereinbrechender Banden \u2013 Notstandsszenarien, die bei j\u00e4hrlichen Gro\u00dfman\u00f6vern ausgiebig ge\u00fcbt wurden. „Dank der \u00f6konomischen und politischen Stabilit\u00e4t der Bundesrepublik sah die Bev\u00f6lkerung den BGS bis 1972 nie im inneren Einsatz. F\u00fcr Aufgaben unterhalb der B\u00fcrgerkriegsschwelle war diese Truppe bis Ende der 60er Jahre weder ausgebildet noch ausger\u00fcstet. Deshalb blieb der BGS auch in der Hochphase der Studentenrevolte in den Kasernen.“[4]<\/a><\/p>\n

Das sollte sich erst in der zweiten Phase seiner Geschichte \u00e4ndern. Mit einer \u00c4nderung des Grundgesetzes (Art. 35) und einer Neufassung des BGS-Gesetzes 1972 konnten nun die Bundesl\u00e4nder Unterst\u00fctzung des BGS anfordern, der sich im Laufe dieses Jahrzehnts zu einer Bereitschaftspolizei des Bundes mauserte, seine schweren Waffen gegen Tr\u00e4nengas, Kn\u00fcppel und Wasserwerfer eintauschte und damit erst in der Lage war, zur „politischen Erziehung“ der aufeinander folgenden Protestgenerationen \u2013 von Brokdorf 1977 bis Heiligendamm 2007 \u2013 beizutragen. Der Kombattantenstatus blieb zwar bis 1994 im BGS-Gesetz, hatte aber faktisch keine Bedeutung, weil es den Verteidigungsfall, auf den er sich bezog, nie gab. Aus diesem Befund der Demilitarisierung des BGS f\u00e4llt auch der Aufbau der GSG 9 ab 1972 nicht heraus: Die Gruppe gleicht zwar jenen Kommandoeinheiten, die in einigen anderen Staaten typischerweise beim Milit\u00e4r angesiedelt sind. Milit\u00e4risch sind solche Einheiten in dem Sinne, dass bei ihrem Handeln die M\u00f6glichkeit der physischen Vernichtung des Gegners bewusst einkalkuliert ist. Aber erstens ging es hier nicht mehr um den undiskriminierten Einsatz schwerer Waffen gegen Menschenmengen, die der BGS in den 50er und 60er Jahren immer wieder \u00fcbte, sondern um den gezielten Einsatz von Gewalt. Und zweitens war und ist dieses Vernichtungskalk\u00fcl jetzt in einer f\u00fcr Ausnahmesituationen ger\u00fcsteten Spezialeinheit verankert, die vom Rest des Apparates systematisch getrennt ist.<\/p>\n

Die Grenzkontrolle und -\u00fcberwachung blieb innerhalb des BGS weiterhin eine marginale Aufgabe \u2013 zumal eine, die er sich mit dem Zoll und der Bayerischen Grenzpolizei teilte. Der GSE kam 1980 auf einen Anteil von acht Prozent des BGS-Personals (1.784 von 22.300).[5]<\/a><\/p>\n

Auf dem Weg zur Rundum-Bundespolizei<\/h4>\n

Einen massiven Bedeutungszuwachs sollte der Einzeldienst erst in der dritten Phase der BGS-Geschichte erhalten, die sich mit den Verhandlungen \u00fcber das Schengener Abkommen in der zweiten H\u00e4lfte der 80er Jahre anbahnte: 1988 konstatierte eine vom BMI eingesetzte Arbeitsgruppe „BGS 2000“ nicht nur, dass der Abbau der Kontrollen an den Schengener Binnengrenzen im Westen zu einer Reduktion des Personals f\u00fchren m\u00fcsse. Die Arbeitsgruppe hielt dar\u00fcber hinaus fest, dass die \u00dcberwachung der Grenzen zur DDR und zur CSSR das Personal der v\u00f6llig \u00fcberdimensionierten BGS-Verb\u00e4nde kaum in Anspruch nahm. Dieses habe ansonsten nur eine wenig befriedigende „Bereithaltungsaufgabe“, n\u00e4mlich darauf zu warten, von den L\u00e4ndern zum n\u00e4chsten Demo-Gro\u00dfeinsatz aufgeboten zu werden. Statt die logische Konsequenz aus diesem Befund zu ziehen und eine mindestens schrittweise Aufl\u00f6sung eines Apparates zu fordern, der seine Daseinsberechtigung offensichtlich verloren hatte, empfahl die Arbeitsgruppe die \u00dcbernahme neuer einzeldienstlicher Funktionen: Personenschutz von Mitgliedern der Verfassungsorgane, Hausdienst des Bundestages, Luftsicherheits- und vor allem bahnpolizeiliche Aufgaben.[6]<\/a><\/p>\n

Der Zusammenbruch der DDR beschleunigte den Umbau des BGS in zweifacher Hinsicht: Zum einen erhielt er die neuen Aufgaben als Bahn- und Flughafenpolizei erheblich fr\u00fcher als geplant: in den f\u00fcnf neuen L\u00e4ndern bereits im Oktober 1990, im Westen durch das „Aufgaben\u00fcbertragungsgesetz“ von 1992. Auch au\u00dferhalb von Demonstrationseins\u00e4tzen und anderen Unterst\u00fctzungsleistungen f\u00fcr die L\u00e4nder war damit das Operationsgebiet des BGS auf das Inland ausgedehnt worden. Zum andern bescherten ihm die neuen EU-Au\u00dfengrenzen zu Polen und Tschechien in den 90er Jahren einen enormen Zuwachs an Personal und Technik \u2013 von W\u00e4rmebildkameras bis zu Schnellbooten auf der Oder.[7]<\/a> Die Bek\u00e4mpfung von illegaler Migration, Schleusern und Schwarzarbeit avancierten zum zentralen Bezugspunkt seiner Arbeit \u2013 und das keineswegs nur an der Grenzlinie und im 30-Kilometer-Raum dahinter.<\/p>\n

Das Bundesgrenzschutzneuregelungsgesetz von 1994 ist der rechtliche Widerhall dieser Ver\u00e4nderungen. Es dokumentiert zum einen die Breite der alten und neuen Aufgaben: vom Grenzschutz und der Unterst\u00fctzung der L\u00e4nderpolizeien \u00fcber die Bahnpolizei und die Luftsicherheit bis hin zu der seit langem praktizierten, aber nicht legalisierten \u00dcberwachung des Funkverkehrs im Auftrag des Bundesamtes f\u00fcr Verfassungsschutz. Seit 1989 waren BGS-BeamtInnen an UNO- und EU-Missionen beteiligt, nun erhielt auch die „Verwendung im Ausland“ eine rechtliche Grundlage. Als Aufgabe festgeschrieben wurde ferner die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten: Eine kriminalpolizeiliche Rolle hatte der Bundesgrenzschutz seit Anfang der 90er Jahre einerseits durch die \u00dcbernahme des Fahndungsdienstes der Bahn, anderseits bei Ermittlungen gegen mutma\u00dfliche Schleuser erhalten, bei denen die Grenzschutzdirektion als Zentralstelle fungierte. Auch bei den Befugnissen spiegelt das Gesetz die Tatsache wieder, dass sich der BGS zu einer Sonderpolizei des Bundes entwickelt hatte, deren T\u00e4tigkeit sich nun zu einem gro\u00dfen Teil im Landesinnern abspielte. Der Katalog der neuen Vollmachten orientiert sich typischerweise am Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes und reicht von der Identit\u00e4tsfeststellung und erkennungsdienstlichen Behandlung \u00fcber die Erhebung, Speicherung und \u00dcbermittlung von Daten bis hin zur polizeilichen Beobachtung und zur „Datenerhebung mit besonderen Mitteln“ \u2013 sprich: zur l\u00e4ngerfristigen Observation, zum Einsatz technischer \u00dcberwachungsmittel und zu dem von V-Leuten. Im Jahre 1998 kam die Befugnis zu verdachtsunabh\u00e4ngigen Kontrollen (Schleierfahndung) hinzu.<\/p>\n

In den 90er Jahren durchlief der BGS zwei Organisationsreformen: Zum 1. April 1992 wurde die bisherige Trennung in BGS-Verb\u00e4nde und Einzeldienst aufgehoben. Die Verb\u00e4nde, d.h. die bisher 25 und nun 21 Einsatzabteilungen, wurden in die f\u00fcnf regionalen Grenzschutzpr\u00e4sidien (GSP) eingegliedert. Denen unterstanden ferner 18 Grenzschutz\u00e4mter \u2013 mit 102 nachgeordneten Grenzschutzstellen \u2013 und 65 Bahnpolizeiwachen \u2013 mit insgesamt 103 Bahnpolizeistellen. Nicht in die GSP integriert wurden nur die Grenzschutzschule in L\u00fcbeck und die BGS-Direktion in Koblenz, die weiterhin als zentrale Unterst\u00fctzungsstelle des gesamten (bahn- und grenzpolizeilichen) Einzeldienstes fungierte. Die faktisch weitgehend eigenst\u00e4ndige GSG 9 blieb formell ein Teil des GSP West.<\/p>\n

W\u00e4hrend diese erste Reform unter dem Leitmotiv der „integrierten Organisationsform“ stand, war bei der zweiten im Jahre 1998 von einer „integrativen Aufgabenwahrnehmung“ die Rede. Unterhalb der Ebene der f\u00fcnf Pr\u00e4sidien gab es nun 19 Grenzschutz\u00e4mter, zu denen jeweils eine Inspektion Verbrechensbek\u00e4mpfung \u2013 gegebenenfalls mit bis zu drei mobilen Fahndungstrupps \u2013 geh\u00f6rte. (Der BGS-See galt nun auch als GS-Amt.) Den \u00c4mtern nachgeordnet waren 98 regionale Grenzschutzinspektionen, in denen „integrativ“ je nach geografischer Lage sowohl die grenz- als auch die bahn- und flughafenpolizeilichen Aufgaben wahrzunehmen waren. Die bisherigen Bahnpolizeiposten wurden zugunsten mobiler Streifen und „weitr\u00e4umigem zugbegleitendem Einsatz“ aufgel\u00f6st. „Mobile Komponenten“ wurden nun auch im grenzpolizeilichen Bereich aufgebaut \u2013 und zwar sowohl f\u00fcr die \u00f6stlichen Au\u00dfengrenzen als auch f\u00fcr das Hinterland der Binnengrenzen im Westen.[8]<\/a> Von den bis dahin 21 Einsatzabteilungen blieben nur noch elf. W\u00e4hrend in den Abteilungen 4.700 Stellen wegfielen, wurde der Personalbestand im bahn- und grenzpolizeilichen Bereich im gleichen Ma\u00dfe aufgestockt. Von den nun rund 30.000 PolizeivollzugsbeamtInnen des BGS arbeiteten nach dieser Reform nun 18.600 im Einzeldienst.<\/p>\n

Im Januar 1998 best\u00e4tigte das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit des Aufgaben\u00fcbertragungsgesetzes von 1992 und segnete damit letztlich die gesamte organisatorische und rechtliche Ver\u00e4nderung des BGS in den 90er Jahren ab. Die \u00dcbernahme neuer Aufgaben sei zul\u00e4ssig, solange sie „das Gepr\u00e4ge des Bundesgrenzschutzes als einer Sonderpolizei zur Sicherung der Grenzen des Bundes und zur Abwehr bestimmter das Gebiet oder die Kr\u00e4fte eines Landes \u00fcberschreitender Gefahrenlagen wahrt.“ Der BGS d\u00fcrfe allerdings nicht zu einer mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizei ausgebaut werden.[9]<\/a> Angesichts der Ausdehnung der BGS-T\u00e4tigkeit „in die Fl\u00e4che“, seiner Kontrollbefugnisse im Hinterland der Grenzen und \u2013 wenig sp\u00e4ter \u2013 auf Flugh\u00e4fen, Bahnh\u00f6fen und in Z\u00fcgen quer durch die Republik, seiner Beteiligung an gemeinsam mit Landespolizeien, Zoll und anderen Stellen gebildeten „Sicherheitsnetzen“ und Gemeinsamen Ermittlungsgruppen erschien die h\u00f6chstrichterliche Einschr\u00e4nkung schon zu diesem Zeitpunkt als realit\u00e4tsfremd. Die Umbenennung des BGS in Bundespolizei durch die rot-gr\u00fcne Regierungsmehrheit 2005 bildete insofern nur eine nahe liegende Anerkennung der Realit\u00e4ten. Mit der Schengen-Vollmitgliedschaft Polens und Tschechiens seit Ende 2007 und der Schweiz im Dezember dieses Jahres verliert die Bundespolizei auch die letzten grenzpolizeilichen Aufgaben im traditionellen Sinne.<\/p>\n

Massive Zentralisierung<\/h4>\n

Oberfl\u00e4chlich betrachtet handelt es sich bei dem jetzt betriebenen Umbau der Bundespolizei um eine blo\u00dfe Organisationsreform, welche die letzte fortsetzt, die Beh\u00f6rdenstruktur effizienter machen, den Apparat „verschlanken“ und bisher in Stabs- und Verwaltungsfunktionen gebundenes Personal (rund tausend Besch\u00e4ftigte) f\u00fcr operative Aufgaben mobilisieren soll. BMI und BPoL-F\u00fchrung beteuern, dass es anders als in den 90er Jahren keinen Personalzuwachs geben w\u00fcrde und Mehrkosten nur w\u00e4hrend der Personalumschichtungen in der Umbauphase entst\u00fcnden. Der Eindruck einer nur organisatorischen Ver\u00e4nderung wird best\u00e4rkt durch die Management-Terminologie des „Feinkonzepts“, das eine vom BMI eingesetzte Projektgruppe im Juni 2007 vorlegte.[10]<\/a><\/p>\n

Zentraler Punkt der Reform ist die Einrichtung eines Bundespolizeipr\u00e4sidiums, das den Status einer „Bundesoberbeh\u00f6rde“ erh\u00e4lt und damit in der Hierarchie dem Bundeskriminalamt (BKA) gleichgestellt wird. Es \u00fcbernimmt Aufgaben der „polizeilich-strategischen Steuerung“ aus der Abteilung Bundespolizei des BMI, das sich nun auf ministerielle Funktionen, n\u00e4mlich die „strategisch-politische Steuerung“, konzentrieren soll.[11]<\/a> Das BPol-Pr\u00e4sidium erledigt ferner die „koordinierenden Aufgaben“, die bisher von den „Mittelbeh\u00f6rden“ \u2013 der BPol-Direktion in Koblenz sowie den f\u00fcnf regionalen Pr\u00e4sidien \u2013 wahrgenommen wurden. Diese Ebene f\u00e4llt jetzt vollst\u00e4ndig weg.<\/p>\n

Auf der Ebene der „Unterbeh\u00f6rden“ \u2013 das waren bisher die 19 BPol-\u00c4mter \u2013 findet sich nun einerseits eine Zentrale Direktion Bundesbereitschaftspolizei, der die jetzt zehn Abteilungen unterstellt sind. Die neun regionalen Direktionen andererseits verf\u00fcgen jeweils \u00fcber eine Inspektion „Kriminalit\u00e4tsbek\u00e4mpfung“ und eine „Mobile Kontroll- und \u00dcberwachungseinheit“. Die Zahl der lokalen Inspektionen wird um ein Drittel auf 68 verringert.<\/p>\n

Das ist eine massive Zentralisierung, deren Konsequenzen umso deutlicher hervortreten, wenn man die Neuorganisation unter aufgabenspezifischen Gesichtspunkten betrachtet:<\/p>\n