Der Verfassungsvertrag ist vorerst politisch erledigt. Die wirkliche Verfassung der EU ist geblieben.<\/b><\/p>\n
Was w\u00fcrde passieren, wenn von einem Tag auf den anderen alle Bibliotheken abbrennen und s\u00e4mtliche Exemplare des Verfassungstextes verschwinden w\u00fcrden? So lautete die zentrale Frage in Ferdinand Lassalles ber\u00fchmter Rede \u00fcber das „Verfassungswesen“ aus dem Jahre 1862.[1]<\/a> Die Antwort: Nichts. Die „wirkliche Verfassung“, n\u00e4mlich die „tats\u00e4chlichen Machtverh\u00e4ltnisse“ im Staat, seine Institutionen, seine Armee, bliebe bestehen. Alles ginge weiter seinen gewohnt herrschaftlichen Gang. „Ein K\u00f6nig, dem das Heer gehorcht und die Kanonen \u2013 das ist ein St\u00fcck Verfassung.“<\/p>\n Der Gr\u00fcndervater der deutschen Sozialdemokratie formulierte seine Frage vor anderthalb Jahrhunderten im Kontext der preu\u00dfischen Verfassungsdiskussion. Sie lie\u00dfe sich heute \u2013 leicht abgewandelt \u2013 auf die Europ\u00e4ische Union \u00fcbertragen: Was passiert nun, nachdem die B\u00fcrgerInnen Frankreichs und der Niederlande den „Vertrag \u00fcber eine Verfassung f\u00fcr Europa“ in den Volksabstimmungen des letzten Jahres abgelehnt haben? Die Antwort: Der mehrere hundert Seiten dicke Verfassungsvertrag mit seinen Zusatzdokumenten ist von der politischen Agenda der EU verschwunden. Doch obwohl er als Text mausetot ist, erweist sich sein Inhalt als quicklebendig. Und zwar deswegen, weil die abgelehnte EU-Verfassung in weiten Teilen der traurigen Verfassungswirklichkeit der EU und den politischen Planungen ihrer Institutionen entspricht, denen er mehr legitimatorischen Glanz verleihen sollte.<\/p>\n In Lassalles Worten: Der Binnenmarkt, der eigentliche Kern der EU \u2013 „das ist ein St\u00fcck Verfassung“. Die Freiheiten dieses Marktes \u2013 die freie Zirkulation von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen (Arbeit) \u2013 sind die eigentlichen Grundrechte der EU. Sie sind unendlich konkreter als die blasse Grundrechte-Charta im zweiten Teil des Verfassungsvertrags und werden von den EU-Institutionen ernst genommen. Die nach ihrem Urheber, dem ehemaligen EU-Kommissar Frits Bolkestein, benannte Dienstleistungsrichtlinie wurde zwar nach heftigen Protesten vorerst etwas abgespeckt, die vollst\u00e4ndige Markt-Liberalisierung auch der sozialen Dienstleistungen bleibt jedoch Programm der Kommission.<\/p>\n Ein „St\u00fcck Verfassung“ ist auch die militarisierte Au\u00dfenpolitik der EU, deren Grundlagen bereits ab Ende der 90er Jahre gelegt wurden: Der Aufbau von „Kapazit\u00e4ten“ f\u00fcr die milit\u00e4rische und zivile (d.h. nicht ganz so milit\u00e4rische, in erster Linie polizeiliche) „Krisenbew\u00e4ltigung“ bis hin zu Kampfeins\u00e4tzen von „battle groups“ ist l\u00e4ngst beschlossene Sache. In trockenen T\u00fcchern ist auch die R\u00fcstungsagentur, die in der Schlussversion des Verfassungstextes zur „Verteidigungsagentur“ mutiert war. Art. I-43 Abs. 3 h\u00e4tte den milit\u00e4risch-industriellen Komplex in den EU-Verfassungsrang erhoben: Die Agentur soll die Bildung von „Kapazit\u00e4ten“ durch die F\u00f6rderung neuer Technologien unterst\u00fctzen und f\u00fcr die notwendige industrielle Basis sorgen. F\u00fcr ihre Einsetzung bedurfte es letztlich der Aureole des Verfassungsartikels nicht; es reichte eine „Gemeinsame Aktion“, die der Ministerrat im Juli 2004 annahm.[2]<\/a> Zu diesem Zeitpunkt war der Verfassungsvertrag noch nicht einmal unterzeichnet. Dass er nicht in Kraft treten wird, st\u00f6rt die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik nur unwesentlich. Die halbj\u00e4hrlichen Berichte der wechselnden EU-Pr\u00e4sidentschaften vermelden st\u00e4ndige Fortschritte \u2013 beim Ausbau der „Kapazit\u00e4ten“, bei den regelm\u00e4\u00dfigen \u00dcbungen und nat\u00fcrlich auch bei den Operationen und Missionen, deren derzeit neueste in der Demokratischen Republik Kongo im Gange ist.[3]<\/a><\/p>\n Verfassungsvertrag hin oder her \u2013 Kontinuit\u00e4t herrscht auch in der Justiz- und Innenpolitik. Die zentralen Stichworte aus dem einschl\u00e4gigen Kapitel des Verfassungstextes (Teil III Kapitel IV) haben sich keineswegs dadurch erledigt, dass dieser Text auf Eis gelegt ist. Kommission und Ministerrat arbeiten munter weiter an der „schrittweisen Einf\u00fchrung“ eines „integrierten Grenzschutzsystems an den Au\u00dfengrenzen“, das die restriktive Asyl- und Einwanderungspolitik mit Z\u00e4hnen und Klauen versieht: Die Europ\u00e4ische Grenzschutzagentur (Frontex) hat ihre Arbeit aufgenommen, gemeinsame Einsatzteams helfen vor den Kanarischen Inseln und vor Lampedusa den nationalen Grenzpolizeien, die „illegale Einwanderung“ afrikanischer Fl\u00fcchtlinge abzuwehren.[4]<\/a> Die umstrittene Asylverfahrensrichtlinie mit ihrer doppelten Drittstaatenklausel ist verabschiedet, eine Liste „sicherer“ Drittstaaten in Vorbereitung. Neue elektronische Instrumente der Abschottung \u2013 insbesondere das Visa-Informationssystem (VIS) \u2013 sind im Aufbau.[5]<\/a><\/p>\n „Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen in der Union beruht auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen“, hie\u00df es in Art. III-270 des Verfassungstextes. Dieser Grundsatz stand schon hinter dem Rahmenbeschluss \u00fcber den EU-Haftbefehl aus dem Jahre 2002. Nahezu fertig gestellt hat der Rat nun einen weiteren Rahmenbeschluss \u00fcber die Europ\u00e4ische Beweisanordnung, der strafrechtliche Ermittlungsma\u00dfnahmen in einem Mitgliedstaat auf Anordnung der Justizbeh\u00f6rden eines anderen erm\u00f6glicht. Die Rechte der Beschuldigten bleiben bei dieser gegenseitigen Anerkennung weitgehend auf der Strecke. Die d\u00fcnne Vorlage, die die Kommission hierzu vorgelegt hat, ist in den Beratungen des Ministerrates weiter abgemagert.[6]<\/a><\/p>\n Gleiches gilt f\u00fcr einen Rahmenbeschluss-Entwurf \u00fcber den Datenschutz, der die Einf\u00fchrung des „Grundsatzes der Verf\u00fcgbarkeit“ beim Austausch polizeilicher Daten etwas abfedern sollte.[7]<\/a> Der Datenschutz kann warten, so sagen einige m\u00e4chtige Mitgliedstaaten. Hauptsache der „freie Markt“ f\u00fcr Polizeidaten, ihre „Verf\u00fcgbarkeit“ \u00fcber die Grenzen hinweg, wird schnell verwirklicht.<\/p>\n Die Parole der EU-Innen- und JustizpolitikerInnen lautet: „Weiter im Text.“ Und ma\u00dfgebend ist f\u00fcr sie dabei der Text des auf dem EU-Gipfel im November 2004 verabschiedeten Haager Programms, das die Aufgaben f\u00fcr die Innen- und Justizpolitik der folgenden f\u00fcnf Jahre detailliert benannte und mit Fristen versah.[8]<\/a> Der Verfassungsvertrag habe dabei „als Leitlinie f\u00fcr das anzustrebende Ziel gedient“, hei\u00dft es in diesem F\u00fcnfjahresplan der ansonsten so marktbesessenen EU. Die Leitlinie wird nun nicht wie vorgesehen Ende 2006 in Kraft treten. Das macht aber nichts: Die zu diesem an sich unbedeutenden „Wechsel der Rechtsgrundlage“ vorgesehene „\u00dcberpr\u00fcfung“, ob der Plan denn bis dahin erf\u00fcllt w\u00e4re, f\u00e4llt dann eben aus. Die wirkliche Verfassung der EU stand ohnehin nicht zur Disposition.<\/p>\n Die EU w\u00e4chst zusammen, und sie tut das nicht nur auf wirtschaftlichem Gebiet durch den expansiven Binnenmarkt, sondern auch und gerade in den traditionellen Kernbereichen staatlicher Souver\u00e4nit\u00e4t: beim Milit\u00e4r, bei der Inneren Sicherheit und bei der Sicherung der Grenzen nach au\u00dfen.<\/p>\n F\u00f6rmliche eigene Zust\u00e4ndigkeiten besitzt die EU bisher nur beim letzten Punkt. Sie verf\u00fcgt zwar (noch) nicht \u00fcber eine eigene Grenzpolizei, aber die Grenzpolizeien der Mitgliedstaaten \u00fcberwachen die Au\u00dfengrenze „im gemeinsamen Interesse“, mit gemeinsamen Instrumenten (dem Schengener Informationssystem und demn\u00e4chst dem VIS) und \u2013 siehe oben \u2013 einer gemeinsamen „Agentur“ zur Koordination. F\u00fcr diejenigen, die als Fl\u00fcchtlinge oder ImmigrantInnen ohne das n\u00f6tige Kleingeld nach Europa wollen, ist die EU l\u00e4ngst ein zusammenh\u00e4ngendes Territorium, das nicht erst auf der teilweise mit Mauern und Stacheldraht bewehrten Grenzlinie beginnt. Die EU-Au\u00dfengrenzen sind dynamisch: Sie erstrecken sich von den Pufferstaaten, deren Polizei und Milit\u00e4r im Interesse der EU gegen „illegale ImmigrantInnen“ vorgehen, bis hinein ins Inland der Mitgliedstaaten, wo „Drittausl\u00e4nderInnen“ einer versch\u00e4rften Kontrolle unterliegen.<\/p>\n Formell sind Milit\u00e4r und Au\u00dfenpolitik sowie Polizei und Strafrecht nur Gegenstand intergouvernementaler Zusammenarbeit. Einen Au\u00dfenminister hat die EU nicht. Der Verfassungsvertrag h\u00e4tte diesen Posten f\u00f6rmlich geschaffen. Vorerst amtiert der Generalsekret\u00e4r des Rates als Schattenau\u00dfenminister, dem schon heute die Entwicklung der milit\u00e4rischen Kooperation und deren Koordination obliegt.<\/p>\n Es gibt auch keinen EU-Innenminister. Der im Verfassungsvertrag vorgesehene Ausschuss f\u00fcr die operative Zusammenarbeit (COSI), der alle polizeilichen Einrichtungen der EU samt dem geheimdienstlichen Lagezentrum (SitCen) zusammenf\u00fchren soll, entsteht auch ohne diese Rechtsgrundlage. F\u00fcr die Polizeibeh\u00f6rden stellen die Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten immer weniger eine echte Begrenzung dar. Ein zusammenh\u00e4ngendes Polizeirecht gibt es zwar auf EU-Ebene nicht. Aber erstens hat schon das Schengener Durchf\u00fchrungs\u00fcbereinkommen (SD\u00dc) erste Grundlagen f\u00fcr (binnen-)grenz\u00fcberschreitende polizeiliche Methoden gelegt. Zweitens hat die EU in den vergangenen Jahren mit der (vorgeschobenen) Begr\u00fcndung, den Terrorismus bek\u00e4mpfen zu wollen, eine Masse von neuen Beschl\u00fcssen und Rahmenbeschl\u00fcssen hervorgebracht, die f\u00fcr die Mitgliedstaaten verbindlich sind. Drittens belegen beispielsweise die gro\u00dfenteils aus Empfehlungen und „Leitf\u00e4den“ bestehenden Regeln der EU in Bezug auf Demonstrationen und Sportereignisse, wie wirksam „soft law“ sein kann. Viertens geht das Netz aus bi- und multilateralen Abkommen und Absprachen, die auf dem SD\u00dc aufbauen, mittlerweile erstaunlich weit. Teilweise r\u00e4umen die Mitgliedstaaten ihren PolizeibeamtInnen gegenseitig selbst exekutive Befugnisse ein. Mit dem „Prinzip der Verf\u00fcgbarkeit“ werden f\u00fcnftens auf mittlere Sicht auch die Binnengrenzen zwischen den polizeilichen Datenbanken fallen.<\/p>\n Das Polizeirecht der EU mag ein Flickenteppich mit einigen L\u00f6chern sein, dennoch ist die EU auch in Sachen Polizei (und \u00e4hnlich hinsichtlich der Milit\u00e4rpolitik) erheblich mehr als eine supranationale Organisation, in der souver\u00e4ne Staaten in ausgew\u00e4hlten Einzelfragen zusammenarbeiten. Die EU ist vielmehr ein \u2013 noch \u2013 unvollst\u00e4ndiger Staat. Daran \u00e4ndert auch der Umstand nichts, dass die Zweite und Dritte S\u00e4ule der EU nicht „vergemeinschaftet“ sind und die Kommission als „europ\u00e4ische Exekutive“ hier zwar eine wachsende, aber keine bestimmende Rolle spielt. Eine „EU-Regierung“ gibt es nicht; es sind die nationalen Regierungen, die im (Minister-)Rat den Ton angeben. Sie handeln dabei aber nicht mehr einzeln, sondern als Verbund. Sie betreiben eine EU-Gesetzgebung, die stark in den nationalen Rahmen eingreift, deren Umsetzung auf nationaler Ebene verbindlich ist und von Rat und Kommission eingefordert und \u00fcberpr\u00fcft wird.<\/p>\n Wie gering der Spielraum der nationalen Instanzen ist, wurde am Beispiel des EU-Haftbefehls deutlich sichtbar. Sowohl die damalige rot-gr\u00fcne Bundesregierung als auch die konservativ-liberale Opposition haben den Rahmenbeschluss bei seiner Verabschiedung im Juni 2002 als „Anti-Terror-Ma\u00dfnahme“ beklatscht. Als es dann im Rechtsausschuss des Bundestages an die Umsetzung in deutsches Recht ging, mussten die VertreterInnen der Parteien allesamt feststellen, dass dieser Rahmenbeschluss an den Grundfesten des deutschen Strafverfahrensrechts r\u00fcttelte. Das Ergebnis war ein Umsetzungsgesetz, welches das Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig kassierte. Das Gericht wagte es allerdings nicht, den Rahmenbeschluss selbst anzutasten, weil es eine Klage vor dem Europ\u00e4ischen Gerichtshof bef\u00fcrchtete.[9]<\/a><\/p>\n Die EU-Gesetzgebung hebelt nationale Begrenzungen aus. Und sie wird von den nationalen Regierungen auch systematisch dazu benutzt. Der verflossene Bundesinnenminister Otto Schily konnte sich auf diese Weise eine nochmalige \u00f6ffentliche Diskussion um die Einf\u00fchrung biometrischer P\u00e4sse sparen. Eine mit ma\u00dfgeblicher deutscher Beteiligung zu Stande gekommene EU-Verordnung reichte aus.<\/p>\n Der unvollst\u00e4ndige Staat EU hat nicht nur ein „Demokratiedefizit“, das sich mit leichten Retuschen ausgleichen lie\u00dfe. Seine Gesetzgebung ist exekutiv-lastig, und sie wird es auch bleiben, wenn der Rat demn\u00e4chst beschlie\u00dfen sollte, seine Entscheidungen in der Dritten S\u00e4ule mit qualifizierter Mehrheit zu fassen und das Europ\u00e4ische Parlament (EP) daran zu beteiligen. Daf\u00fcr sorgen nicht nur die festgezurrten Acquis, die rechtlichen „Besitzst\u00e4nde“ der Union, hinter die das EP nicht zur\u00fcckfallen und die es faktisch nicht in Frage stellen darf. Daf\u00fcr sorgt auch das Parlament selbst, das von den konservativen und sozialdemokratischen Staatsparteien der Mitgliedstaaten dominiert wird, deren Abgeordnete im „Ernstfall“ \u2013 siehe die Richtlinie \u00fcber die Vorratsspeicherung von Telekommunikationsdaten[10]<\/a> \u2013 so abstimmen, wie man es ihnen zu Hause vorgibt. Unter dieser Voraussetzung d\u00fcrfte eine st\u00e4rkere Parlamentarisierung nur eine Beschleunigung der EU-Politik bewirken, nicht aber ihre grunds\u00e4tzliche Neuorientierung und Demokratisierung. Was der EU fehlt, ist eine kritische \u00d6ffentlichkeit. Die aber ist bereits auf nationaler Ebene kaum vorhanden.<\/p>\n Der Marktliberalismus, die Militarisierung und repressive Ausrichtung der EU nach innen und an ihren \u00e4u\u00dferen Grenzen \u2013 das waren die wesentlichen Einw\u00e4nde der GegnerInnen des Verfassungsvertrags. Zumindest in Frankreich und den Niederlanden konnten sie die Bev\u00f6lkerung \u00fcberzeugen. Jetzt braucht Europa eine neue Verfassungsdiskussion, eine die die „wirkliche Verfassung“ der EU aufs Korn nimmt.<\/p>\n Bibliographische Angaben: Busch, Heiner: Europ\u00e4ischer Staat (im Aufbau). Die EU in schlechter Verfassung, in: B\u00fcrgerrechte & Polizei\/CILIP 84 (2\/2006), S. 3-8<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" von Heiner Busch Der Verfassungsvertrag ist vorerst politisch erledigt. 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F\u00fcr eine neue und andere Verfassungsdebatte<\/h4>\n
Heiner Busch ist Redakteur von B\u00fcrgerrechte & Polizei\/CILIP.<\/h5>\n
[1]<\/a> Lassalle, F.: \u00dcber Verfassungswesen, in: ders.: Reden und Schriften, M\u00fcnchen 1970, S. 81-86
\n[2]<\/a> Amtsblatt der Europ\u00e4ischen Union (ABl. EU) L 245 v. 17.7.2004
\n[3]<\/a> Bericht der Pr\u00e4sidentschaft im 1. Halbjahr 2006: Ratsdok. 10418\/06 v. 12.7.2006
\n[4]<\/a> siehe den Beitrag von Mark Holzberger in diesem Heft, S. 56-63
\n[5]<\/a> siehe S. 29-43 in diesem Heft
\n[6]<\/a> siehe B\u00fcrgerrechte & Polizei\/CILIP 83 (1\/2006), S. 86 f.
\n[7]<\/a> siehe den Beitrag von Tony Bunyan in diesem Heft, S. 21-28
\n[8]<\/a> Ratsdok. 16054 v. 13.12.2004, s. den Beitrag von Norbert P\u00fctter in diesem Heft, S. 9-20
\n[9]<\/a> s. B\u00fcrgerrechte & Polizei\/CILIP 81 (2\/2005), S. 87-89
\n[10]<\/a> Holzberger, M.: Aktenberge bis zum Mond, in: B\u00fcrgerrechte & Polizei\/CILIP 82 (3\/2005), S. 59-67<\/h6>\n