{"id":19968,"date":"2019-11-03T19:43:55","date_gmt":"2019-11-03T19:43:55","guid":{"rendered":"https:\/\/www.cilip.de\/?p=19968"},"modified":"2019-11-03T19:43:55","modified_gmt":"2019-11-03T19:43:55","slug":"dicke-pakete-anti-terror-gesetzgebung-in-der-schweiz","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/wp-dev.daten.cool\/?p=19968","title":{"rendered":"Dicke Pakete – Anti-Terror-Gesetzgebung in der Schweiz"},"content":{"rendered":"

Der schweizerische Bundesrat, die Regierung des Landes, will sowohl das strafrechtliche Anti-Terror-Instrumentarium als auch die pr\u00e4ventiv-polizeilichen Befugnisse gegen \u201eGef\u00e4hrder\u201c ausbauen. Das gerade neu gew\u00e4hlte Parlament wird sich im n\u00e4chsten Jahr mit zwei umfangreichen Gesetzespaketen auseinandersetzen m\u00fcssen.<\/strong><\/p>\n

Anders als in Deutschland ist das Repertoire an Anti-Terror-Gesetzen in der Schweiz bisher vergleichsweise klein. 2003 ratifizierte das Parlament zwar das UN-\u00dcbereinkommen gegen Terrorismusfinanzierung und f\u00fcgte einen entsprechenden Artikel ins Strafgesetzbuch (Art. 260 quinquies StGB) ein, aber eine generelle Terrorismusstrafnorm lehnte es ebenso ab wie eine dem deutschen \u00a7 129a (terroristische Vereinigung) vergleichbare Strafbestimmung.<\/p>\n

Wichtigstes strafrechtliches Instrument in diesem Bereich blieb der Art. 260ter StGB \u2013 \u201ekriminelle Organisation\u201c \u2013, der 1994 als Folge der gro\u00dfen Aufregung \u00fcber \u201eorganisierte Kriminalit\u00e4t\u201c eingef\u00fchrt worden war. Mit bis zu f\u00fcnf Jahren Freiheitsstrafe oder Geldstrafe bedroht wird demnach die Beteiligung an oder die Unterst\u00fctzung von Organisationen, \u201edie ihren Aufbau und ihre personelle Zusammensetzung geheim (halten) und die den Zweck (verfolgen), Gewaltverbrechen zu begehen oder sich mit verbrecherischen Mitteln zu bereichern\u201c. Das gilt auch f\u00fcr ausl\u00e4ndische Organisationen, wenn sie \u201eihre verbrecherische T\u00e4tigkeit ganz oder teilweise in der Schweiz\u201c aus\u00fcben oder auszu\u00fcben beabsichtigen.<\/p>\n

Noch in einem Bericht von Ende 2010 sah der Bundesrat keinen Bedarf f\u00fcr eine Ausweitung der Strafnorm.[1]<\/a> Sie weise \u201eweder M\u00e4ngel noch L\u00fccken auf\u201c, die \u201eGerichtspraxis\u201c fasse unter dem Begriff kriminelle Organisation \u201eauch terroristische Gruppierungen\u201c.<\/p>\n

Seine Wirksamkeit zeigte der Artikel vor allem als T\u00fcr\u00f6ffner f\u00fcr geheime Ermittlungsmethoden \u2013 von der Telekommunikations\u00fcberwachung \u00fcber den Lauschangriff bis hin zum Einsatz von V-Leuten und Verdeckten Ermittler*innen. Die Zahl der Verurteilungen blieb dagegen sowohl im Bereich der gew\u00f6hnlichen Kriminalit\u00e4t als auch des \u201eTerrorismus\u201c gering. Die Gerichte bewilligten zwar Auslieferungen von ehemaligen Mitgliedern der Roten Brigaden nach Italien, angeblichen Unterst\u00fctzer*in\u00adnen der ETA nach Spanien oder der TKP\/ML nach Deutschland. Auf den Art. 260ter gest\u00fctzte Ermittlungen gegen die kurdische PKK wurden dagegen eingestellt. 2018 scheiterte die Bundesanwaltschaft auch vor dem Bundesstrafgericht mit ihrer Anklage gegen Mitglieder der Tamil Tigers (LTTE), die nach Auffassung des Gerichts keine \u201ekriminelle Organisation\u201c darstellen. Das Verfahren hatte neun Jahre gedauert und Kosten von \u00fcber vier Millionen Franken verursacht.[2]<\/a><\/p>\n

Erfolglos waren in den Nullerjahren auch diverse Verfahren wegen angeblicher Unterst\u00fctzung von Al Qaida geblieben.[3]<\/a> Neuere Verurteilungen be\u00adzie\u00adhen sich vor allem auf Internetpropaganda f\u00fcr islamistisch-terroristische Organisationen oder auf Versuche der Anwerbung von Dschihadist*innen oder richten sich gegen Dschihad-R\u00fcckkehrer*innen. Zum Teil st\u00fctzen sich diese Urteile auch auf das \u201eBun\u00addesgesetz \u00fcber das Verbot der Gruppierungen Al Qaida und Islamischer Staat\u201c, das Freiheitsstrafen bis zu f\u00fcnf Jahren oder Geldstrafen f\u00fcr die Beteiligung an den oder die Unterst\u00fctzung der verbotenen Organisationen vorsieht.<\/p>\n

Das Gesetz, das bis Ende 2022 befristet ist, war 2014 im Vorgriff auf das Nachrichtendienstgesetz (NDG) verabschiedet worden, das erst nach dem Referendum im September 2015 in Kraft trat. Das NDG regelt nicht nur die \u00dcberwachungsbefugnisse des Geheimdienstes, zu denen bei der Terrorismusbek\u00e4mpfung auch die Telekommunikations\u00fcberwachung und der Einsatz von Trojanern geh\u00f6ren. Es gibt dem Bundesrat auch die Kompetenz zum Erlass strafbewehrter Organisationsverbote. Allerdings liegt die H\u00f6chststrafe hier bisher bei drei Jahren.<\/p>\n

Kriminalisierung des Vorfeldes<\/h4>\n

Geht es nach dem Bundesrat, so soll die gesetzgeberische Sparsamkeit beim Anti-Terror-Strafrecht nun definitiv vorbei sein. Die Schweiz soll das Europarats\u00fcbereinkommen zur \u201eVerh\u00fctung des Terrorismus\u201c von 2005 samt dem Zusatzprotokoll von 2015 ratifizieren.[4]<\/a><\/p>\n

Zu deren Umsetzung sieht der Entwurf vom September 2018 zun\u00e4chst eine Versch\u00e4rfung des Art. 260ter StGB vor. Bei der \u201ekriminellen Organisation\u201c (Abs. 1) bleibt der bisherige Strafrahmen \u2013 Freiheitsstrafe bis zu f\u00fcnf Jahren oder Geldstrafe \u2013 erhalten. Allerdings soll das Tatbestandsmerkmal der Geheimhaltung von Aufbau und personeller Zugeh\u00f6rigkeit entfallen. Neu einf\u00fchren will der Bundesrat eine Bestimmung \u00fcber \u201eterroristische Organisationen\u201c (Abs. 2), die durch den von ihr verfolgten Zweck definiert sein soll, n\u00e4mlich \u201eGewaltverbrechen zu begehen, mit denen die Bev\u00f6lkerung eingesch\u00fcchtert oder ein Staat oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen gen\u00f6tigt werden soll\u201c. Das setzt nicht voraus, dass die Organisation bereits entsprechende Straftaten begangen h\u00e4tte. Der Tatbestand der Beteiligung an oder Unterst\u00fctzung von solchen Organisationen ist auch nicht erst dann erf\u00fcllt, wenn sich eine Person an konkreten Gewaltverbrechen oder an deren Vorbereitung beteiligt oder diese unterst\u00fctzt. Sowohl die Gewaltverbrechen selbst als auch \u201eplanm\u00e4\u00dfig konkrete technische oder organisatorische Vorkehrungen\u201c dazu (Art. 260bis StGB) sind auch heute schon strafbar. Die neue Strafnorm gegen \u201eterroristische Organisationen\u201c kriminalisiert vielmehr das Vorfeld. Die H\u00f6chststrafe soll hier bei zehn Jahren liegen. Wenn \u201eder T\u00e4ter einen bestimmenden Einfluss in der Organisation\u201c aus\u00fcbt, liegt der Strafrahmen sogar zwischen drei und zwanzig Jahren Haft.<\/p>\n

Im Vorfeld konkreter strafbarer Handlungen bewegt sich auch der neue Art. 260sexies, der die Anwerbung f\u00fcr die Begehung eines Gewaltverbrechens, die Ausbildung an Waffen, Sprengstoff etc. und das Sich-Ausbilden-Lassen, \u201egrenz\u00fcberschreitende Reisen\u201c f\u00fcr die Begehung von, Beteiligung an oder Ausbildung f\u00fcr solche Straftaten sowie die Finanzierung oder Organisierung solcher Reisen mit bis zu f\u00fcnf Jahren Haft oder Geldstrafe bedroht. In Bezug auf die Anwerbung hei\u00dft es beispielsweise in der \u201eBotschaft\u201c des Bundesrats, es sei f\u00fcr die Strafbarkeit nicht erforderlich, dass \u201eein mit der Rekrutierung im Zusammenhang stehender konkreter Terrorakt in seinen Konturen bereits erkennbar\u201c sei. Die Anwerbung m\u00fcsse auch nicht erfolgreich sein. Es reiche, dass die angeworbene Person \u201edas Vorgehen und Bestreben des T\u00e4ters zumindest zur Kenntnis nimmt\u201c.<\/p>\n

Neben den Versch\u00e4rfungen im \u201eKernstrafrecht\u201c will der Bundesrat auch die H\u00f6chststrafe f\u00fcr die Beteiligung an oder die Unterst\u00fctzung von verbotenen Organisationen von bisher drei auf f\u00fcnf Jahre heraufsetzen. Der Bundesrat kann ein Verbot nach Anh\u00f6rung der zust\u00e4ndigen Parlamentskommissionen selbst verf\u00fcgen. Immerhin muss sich ein Verbot weiterhin auf einen Sanktionsbeschluss der Vereinten Nationen st\u00fctzen. Strafbar soll nach dem neu gefassten Art. 74 NDG aber nicht nur die Unterst\u00fctzung oder Propaganda f\u00fcr eine solche Organisation, sondern auch f\u00fcr ihre Ziele sein.<\/p>\n

F\u00fcr Ausl\u00e4nder*innen sollen Verurteilungen nach den neuen Bestimmungen des StGB und des NDG \u201eunabh\u00e4ngig von der H\u00f6he der Strafe\u201c automatisch zu einer Landesverweisung und einer Einreisesperre von f\u00fcnf bis f\u00fcnfzehn Jahren f\u00fchren. Nicht verwunderlich geh\u00f6ren zu diesem Paket auch die Vereinfachung der internationalen Rechtshilfe sowie die Aufnahme der neuen Strafbestimmungen in die Deliktkataloge der Strafprozessordnung f\u00fcr die Telekommunikations\u00fcberwachung und die verdeckte Ermittlung.<\/p>\n

Pr\u00e4ventivpolizeilicher Zwang<\/h4>\n

Mit der strafrechtlichen Vorverlagerung will es der Bundesrat nicht bewenden lassen. Im Mai pr\u00e4sentiert Justizministerin Karin Keller-Suter ein umfangreiches Paket von pr\u00e4ventivpolizeilichen Zwangsma\u00dfnahmen gegen \u201eterroristische Gef\u00e4hrder*innen\u201c,[5]<\/a> die im \u201eBundesgesetz \u00fcber Ma\u00df\u00adnahmen zur Wahrung der Inneren Sicherheit\u201c (BWIS) verankert werden sollen.<\/p>\n

In seiner urspr\u00fcnglich 1998 in Kraft getretenen Fassung beinhaltete dieses Gesetz die rechtliche Grundlage f\u00fcr die T\u00e4tigkeit des Inlandsgeheimdienstes, der zu dieser Zeit noch zum Bundesamt f\u00fcr Polizei geh\u00f6rte. 2009 wurde der Inlands- mit dem Auslandsgeheimdienst zum Nachrichtendienst des Bundes vereinigt und beim Verteidigungsministerium angesiedelt. Mit dem Nachrichtendienstgesetz von 2015 wurden die staatssch\u00fctzerisch-geheimdienstlichen Aspekte aus dem BWIS gestrichen. \u00dcbrig blieben Regelungen zur Personensicherheits\u00fcberpr\u00fcfung, zum Schutz von Diplomat*innen und Amtstr\u00e4ger*in\u00adnen und von Geb\u00e4uden des Bundes sowie ein Teil der Ma\u00dfnahmen gegen Sportfans, die 2006 im Vorfeld der Fu\u00dfball-Europameisterschaft eingef\u00fchrt worden waren. Die nun gegen \u201eGef\u00e4hrder*innen\u201c geplanten Befugnisse entsprechen in Teilen denen, die gegen Sportfans in Anschlag gebracht werden, gehen aber dar\u00fcber hinaus.<\/p>\n

Der Entwurf sieht eine umfangreiche Erhebung, Bearbeitung und \u00dcbermittlung von Informationen vor \u2013 einschlie\u00dflich Daten zu Gesundheit und \u201ereligi\u00f6sen und weltanschaulichen Ansichten und T\u00e4tigkeiten\u201c. Bedienen will man sich auch bei den Kindes- und Erwachsenenschutzbeh\u00f6rden, Integrationsfachstellen, Fremdenpolizeien und beim Staatssekretariat f\u00fcr Migration.<\/p>\n

Die Spanne der vorgesehenen Zwangsma\u00dfnahmen reicht von der Pflicht zur Teilnahme an einem Gespr\u00e4ch mit einer \u201eFachperson\u201c und zu regelm\u00e4\u00dfigen Meldungen bei der Polizei \u00fcber Kontaktverbote, Ein- und Ausgrenzungen (d. h. dem Verbot, sich aus einem bestimmten Bereich zu entfernen oder ihn zu betreten), Ausreiseverbote verbunden mit dem Einzug des Passes bis hin schlie\u00dflich zur \u201eEingrenzung auf eine Liegenschaft\u201c, also zum Hausarrest.<\/p>\n

Das Bundesamt f\u00fcr Polizei (Fedpol) soll all diese Ma\u00dfnahmen verf\u00fcgen. Die kantonalen Polizeibeh\u00f6rden und der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) k\u00f6nnen sie beantragen. Mit Ausnahme des Hausarrestes k\u00f6nnen diese Ma\u00dfnahmen gegen Personen ab zw\u00f6lf Jahren verh\u00e4ngt werden. Sie k\u00f6nnen zun\u00e4chst f\u00fcr sechs Monate angeordnet und dann um weitere sechs Monate verl\u00e4ngert werden. F\u00fcr den Hausarrest muss die betroffene Person 15 Jahre alt sein. Er kann f\u00fcr drei Monate verh\u00e4ngt und dann zweimal \u2013 ebenfalls um je drei Monate \u2013 verl\u00e4ngert werden. Zur Kontrolle, ob die diversen Verbote und der Hausarrest eingehalten werden, kann das Fedpol zudem eine elektronische \u00dcberwachung \u00fcber die Standortdaten des Mobiltelefons oder durch eine elektronische Fu\u00dffessel anordnen.<\/p>\n

Wer aber sind die \u201eGef\u00e4hrder*innen\u201c?<\/h4>\n

Wie viele Personen von den pr\u00e4ventiven Ma\u00dfnahmen betroffen sein k\u00f6nnten, ist unklar. Am 24. Mai 2019 gab der NDB bekannt, dass er derzeit 66 Personen als \u201eRisikopersonen\u201c einstuft, die \u201eaufgrund ihrer terroristischen Motivation und Aktivit\u00e4ten ein erh\u00f6htes Risiko und eine prim\u00e4re Bedrohung f\u00fcr die innere und \u00e4u\u00dfere Sicherheit der Schweiz darstellen.\u201c[6]<\/a> Was notwendig ist, um vom NDB als Risikoperson oder vom fedpol als \u201eGef\u00e4hrder*in\u201c angesehen zu werden, bleibt auch dann unklar, wenn man die im Gesetzentwurf vorgeschlagene Definition zu Rate zieht: \u201eAls terroristische Gef\u00e4hrderin oder terroristischer Gef\u00e4hrder gilt eine Person, wenn aufgrund konkreter und aktueller Anhaltspunkte davon ausgegangen werden muss, dass sie oder er eine terroristische Aktivit\u00e4t aus\u00fcben wird\u201c, so der k\u00fcnftige Art. 23e BWIS.<\/p>\n

Das wichtigste Wort in diesem Satz lautet \u201ewird\u201c. Ob eine Person als Gef\u00e4hrder*in eingestuft wird, entscheidet sich n\u00e4mlich nicht aufgrund dessen, was sie in der Vergangenheit getan hat, sondern aufgrund einer polizeilich-geheimdienstlichen Prognose dar\u00fcber, was sie in Zukunft tun \u201ewird\u201c oder besser gesagt: tun k\u00f6nnte. Gef\u00e4hrder*innen sind nicht Beschuldigte einer Straftat, die ihnen im Rahmen eines Strafverfahrens entweder nachgewiesen werden kann oder nicht. Im pr\u00e4ventiv-polizei\u00adlichen Bereich gibt es keine Unschuldsvermutung. Die Betroffenen k\u00f6nnen zwar gegen diese Ma\u00dfnahmen Beschwerde f\u00fchren, aber die Beschwerde hat keine aufschiebende Wirkung. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts d\u00fcrfte zudem mehrere Monate auf sich warten lassen. Nur der Hausarrest soll einer richterlichen Anordnung bed\u00fcrfen \u2013 und zwar durch das Zwangsma\u00dfnahmengericht des Kantons Bern, das ansonsten f\u00fcr strafprozessuale Zwangsma\u00dfnahmen von der Verhaftung bis zur Telefon\u00fcberwachung zust\u00e4ndig ist. Praktisch ist die Beweislast hier jedoch umgekehrt: Die Betroffenen m\u00fcssten nachweisen oder mindestens glaubhaft machen, dass sie in der Zukunft<\/em> keine \u201eterroristische Aktivit\u00e4t\u201c aus\u00fcben werden. Wie aber soll das gehen?<\/p>\n

Ein bisschen Pr\u00e4ventivhaft<\/h4>\n

Die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektor*innen (vergleichbar mit der deutschen Innenministerkonferenz) hatte im Zuge der Debatte \u00fcber den Vorentwurf des Ministeriums auch eine \u201egesicherte Unterbringung f\u00fcr Gef\u00e4hrder\u201c in Betracht gezogen. Praktisch w\u00e4re das nichts anderes als eine Pr\u00e4ventivhaft gewesen. Wenigstens von diesem Vorhaben haben Bund und Kantone sich zumindest vorerst verabschiedet, nachdem der Z\u00fcrcher Rechtsanwalt und Professor Andreas Donatsch in einem Gutachten erkl\u00e4rt hatte, dass diese \u201eUnterbringung\u201c nicht mit der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention vereinbar ist.[7]<\/a><\/p>\n

Eine pr\u00e4ventive administrative Haft wird es daher nur f\u00fcr die nicht-schweizerischen \u201eGef\u00e4hrder*innen\u201c geben. F\u00fcr die Ausschaffungshaft wird im Ausl\u00e4ndergesetz ein neuer Haftgrund eingef\u00fchrt: Ohne Strafverfahren k\u00f6nnen dann Ausl\u00e4nder*innen inhaftiert werden, wenn sie \u201eErkenntnissen\u201c von fedpol oder des NDB zufolge die \u201einnere oder \u00e4u\u00dfere Sicherheit der Schweiz\u201c gef\u00e4hrden. So einfach ist das.<\/p>\n

[1]<\/a> \u00a0\u00a0 Bundesrat: Bericht \u00fcber allf\u00e4llige \u00c4nderungen der Strafnorm gegen das organisierte Verbrechen v. 10.12.2010, www.bj.admin.ch\/bj\/de\/home\/aktuell\/news\/2010\/ref_2010-12-10.html<\/a><\/h6>\n
[2]<\/a> \u00a0\u00a0 NZZ-online v. 14.6.2018; das Urteil ist noch nicht rechtskr\u00e4ftig, die Bundesanwaltschaft hat Beschwerde beim Bundesgericht eingelegt.<\/h6>\n
[3]<\/a> \u00a0\u00a0 vgl. Busch, H.: 200 Dollar und ein paar SMS, in: B\u00fcrgerrechte & Polizei\/CILIP 86 (1\/2007), S. 71-77<\/h6>\n
[4]<\/a> \u00a0\u00a0 Terrorismus und organisierte Kriminalit\u00e4t. \u00dcbereinkommen des Europarats, Botschaft und Entwurf v. 14.9.2018, in: Bundesblatt 2018, S. 6427-6539 (auch unter Gesch\u00e4ftsnummer 18.071 auf www.parlament.ch<\/a>)<\/h6>\n
[5]<\/a> \u00a0\u00a0 Eidgen\u00f6ssisches Justiz- und Polizeidepartement: Medienmitteilung v. 22.5.2019; Polizeiliche Massnahmen gegen Terrorismus. Botschaft und Entwurf v. 22.5.2019, in: Bundesblatt 2019, S. 4751-4876 (Gesch\u00e4ftsnummer 19.032 unter parlament.ch)<\/h6>\n
[6]<\/a> \u00a0\u00a0 NDB: Medienmitteilung v. 24.5.2019<\/h6>\n
[7]<\/a> \u00a0\u00a0 Donatsch, A.: Umgang mit gef\u00e4hrlichen Personen. M\u00f6gliche gesetzgeberische L\u00f6sungen auf Stufe Bund und Kantone. Rechtsgutachten zuhanden der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren und des Eidgen\u00f6ssischen Justiz- und Polizeidepartements, Z\u00fcrich 4. April 2019<\/h6>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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