Die Frage, wer kontrolliert die Kontrolleure, begleitet alle Herrschaften von Anfang an. Quis custodiet custodem – wer soll denn wie \u00fcber die W\u00e4chter wachen – fragten schon die verfassungskundigen R\u00f6mer. F\u00fcr den modernen Staat gilt diese alte Frage in besonderem Ma\u00dfe. Er, dieser moderne Staat beansprucht das „Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit“ (Max Weber) als ureigenes Instrument; er empf\u00e4ngt aus der inneren und \u00e4u\u00dferen Sicherheitsleistung seine haupts\u00e4chliche Legitimation. Handelt es sich bei diesem Staat auch noch um einen demokratischen Verfassungsstaat, mu\u00df er die dringliche Frage in seiner Verfassung normativ und verfassungswirklich klar und deutlich beantworten.<\/p>\n
Dieses Erfordernis w\u00e4chst, wenn der Schutz, den der Staat seinen B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrgern angedeihen l\u00e4\u00dft, im Dunkeln geschieht. Wie kann gew\u00e4hrleistet werden, da\u00df aus solchem Dunkel nicht staatlich selbstproduzierte Gefahren f\u00fcr b\u00fcrgerliche Rechte und b\u00fcrgerliche Sicherheit erwachsen, das Instrument der Sicherung selbst zur Gefahr f\u00fcr das zu Sichernde wird?<\/p>\n
Kontrolle ist vonn\u00f6ten. Wie sollte eine solche indes m\u00f6glich sein, wenn das zu Kontrollierende sich gerade dadurch auszeichnet, da\u00df es im Geheimen geschieht? Das Problem angemessener Kontrolle ist vertrackt. Es gibt keine hinreichende L\u00f6sung. Dauernd sind mehrere Schutzg\u00fcter (hier vereinfachend in zwei zusammengezogen) abzuw\u00e4gen: Der von staatlichen Instanzen und ihren Vertretern behauptete Schutz, der z.T. auch im Geheimen geleistet werden m\u00fcsse, um den drohenden Gefahren effektiv entgegentreten zu k\u00f6nnen, liegt in der einen Waagschale. In der anderen Waagschale liegt die aus aller Geheimhaltung immer dr\u00e4uende Gefahr. Nicht umsonst ist der b\u00fcrgerliche Verfassungsstaat der Neuzeit gegen die arcana imperii, gegen die geheime Willk\u00fcr absolutistischer Herrschaft erstritten worden. Im Rahmen dieser permanenten G\u00fcterabw\u00e4gung, die zugleich mit Hilfe des verfassungsgem\u00e4\u00dfen Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsgebots erfolgen mu\u00df, sind immer erneut folgende Fragen zu beantworten:<\/p>\n
– Welche Sicherheitsleistung soll im Geheimen erbracht werden? Wie k\u00f6nnen diese Sicherheitsleistungen b\u00fcrgerrechtlich ausgewiesen werden?
\n– Gibt es triftige und prinzipiell \u00f6ffentlich darlegbare Gr\u00fcnde f\u00fcr einen ge-heimen B\u00fcrgerschutz?
\n– Wie kann das jeweils geringste Ma\u00df an Geheimhaltung erreicht werden?
\n– Wie m\u00fcssen die Institutionen der Leistungen im Geheimen beschaffen sein, damit ihre institutionelle Eigendynamik weitgehend unterbunden werden kann?
\n– Welche Formen sich erg\u00e4nzender Kontrollvorkehrungen lassen die geheim-dienstliche Verdunklungsgefahr am ehesten in Grenzen halten?<\/p>\n
All diese und erg\u00e4nzende Fragen m\u00fcssen nicht nur periodisch neu gestellt werden, es ist in freiheitlich demokratischer Absicht auch geboten, die be-sondere Verfassung der Geheimdienste in regelm\u00e4\u00dfigen Abst\u00e4nden neu zu er-\u00f6rtern und zu beschlie\u00dfen.<\/p>\n
Demokratie, insbesondere repr\u00e4sentative Demokratie in parlamentarischer Form, lebt vom Prinzip der \u00d6ffentlichkeit. Nur diese erlaubt es ihr Zwillingsprinzip zu verwirklichen, das Prinzip Verantwortung. Verantwortung, die nicht nachvollziehbar und kontrollierbar ist, verkommt zum Anspruch. Das Parlament als die repr\u00e4sentative Einrichtung der Demokratie lebt davon, da\u00df das Prinzip \u00d6ffentlichkeit gilt: Damit es die \u00f6ffentliche Debatte um die Gesetze f\u00fchren und diese entsprechend legitimieren kann; damit es in der Lage ist, die exekutive Gewalt zu kontrollieren; damit die B\u00fcrgerschaft der Chance nach an der legislativen und der kontrollierenden Funktion teilnehmen kann. Aus diesen Gr\u00fcnden spricht alle Vermutung auch im juristischen Sinne des Wortes daf\u00fcr, da\u00df alles und jedes, was potentiell mit Macht- und Herrschaftsaus\u00fcbung zu tun hat, \u00f6ffentlich sei bzw. \u00f6ffentlich (zug\u00e4nglich) gemacht werde.<\/p>\n
Tats\u00e4chlich jedoch schw\u00e4chen eine Reihe langfristiger Ver\u00e4nderungen die parlamentarische, aus der \u00d6ffentlichkeit gewonnene Kraft. Dazu geh\u00f6ren unter anderem,<\/p>\n
– die s\u00e4kulare Zunahme an Aufgaben,
\n– die darin begr\u00fcndete Machtverlagerung zugunsten der Exekutive,
\n– die neuen internationalen, insbesondere die europ\u00e4ischen Verflechtungen und Verlagerungen.<\/p>\n
Das Parlament hat auf dieses quantitativ und qualitativ ver\u00e4nderte Aufgabenspektrum z.T. unvermeidlich so reagiert, da\u00df es sich zum sog. Arbeitsparlament mit einer eigenb\u00fcrokratischen Tiefenstruktur entwickelte. Sprich, die emphatisch \u00f6ffentliche Einrichtung repr\u00e4sentativer Demokratie nimmt teilweise selbst nicht\u00f6ffentliche Z\u00fcge an, so da\u00df lange vor aller bewu\u00dften Ge-heimhaltung tats\u00e4chlich die „Dunkelheit“des Politischen w\u00e4chst. Thomas Ellwein hat einen Aspekt schon vor 30 Jahren warnend hervorgehoben: „Um seiner Vermittlungsfunktion willen ist das Parlament nur dort wirklich Par-lament, wo es \u00f6ffentlich handelt, in der Regel also im Plenum. Wenn die deutschen Parlamente ihre T\u00e4tigkeit auch weiterhin in die Aussch\u00fcsse, Frak-tionen und Arbeitskreise verlegen und sich so der \u00d6ffentlichkeit entziehen, dann degradieren sie sich selbst zu krypto-b\u00fcrokratischen Kollegialorganen.“<\/p>\n
Geheimdienste sind demokratisch prinzipiell unzul\u00e4ssig. Alle Vermutung spricht gegen sie. Wenn in der eingangs apostrophierten G\u00fcterabw\u00e4gung nach skrupul\u00f6ser \u00f6ffentlicher Debatte parlamentarisch entschieden wird, da\u00df bestimmte \u00f6ffentliche Aufgaben paradoxerweise nicht\u00f6ffentlich erf\u00fcllt werden m\u00fc\u00dften, dann mu\u00df dieser Ziel-Mittel-Konflikt so genau wie irgend m\u00f6glich gesetzlich vert\u00e4ut werden. Und diese gesetzlich erlaubten demokratisch widerspr\u00fcchlichen Institutionen und deren Aktionen m\u00fcssen periodisch ent-sprechend \u00fcberdacht werden. Im Unterschied zur „Ewigkeitsklausel“des Grundgesetzes \u00e0 la Art. 79 III GG ist hier eine periodische Verfallsklausel anzunehmen.<\/p>\n
Tats\u00e4chlich und rechtlich ist die Entwicklung der Geheimdienste in der Bundesrepublik einer anderen Logik gefolgt. Der Bundesnachrichtendienst (BND) und der Milit\u00e4rische Abschirmdienst (MAD) existierten bis 1990 gewollterma\u00dfen ohne jegliche gesetzgeberische Gr\u00fcndungsurkunde, in der Aufgaben und Befugnisse zu benennen und zu begrenzen gewesen w\u00e4ren.
\nDer sp\u00e4te rechtsf\u00f6rmliche Nachvollzug des institutionell l\u00e4ngst Gegebenen durch die vom Bundestag 1990 verabschiedeten Geheimdienstgesetze, in desinformierender Absicht verpackt im sogenannten „(Artikel-)Gesetz zur Fortentwicklung des Datenschutzes „, verst\u00f6\u00dft dar\u00fcber hinaus gegen das rechtsstaatlich gerade in diesem Zusammenhang zentrale Bestimmtheitsgebot. Sprich, die nachtr\u00e4glich gekn\u00fcpften gesetzlichen Handlungsmaschen sind so lose und gro\u00dfz\u00fcgig gekn\u00fcpft worden, da\u00df die Ma\u00dfnahmenvermutung und die Vermutung zum Einsatz der allzu pauschal beschriebenen „nachrichtendienstlichen Mittel“ allemal f\u00fcr das unzureichend begrenzte Eigenermessen der Geheimdienste spricht. Diese Qualifizierung von entgrenzenden, nicht begrenzenden Verrechtlichungen gilt nicht nur f\u00fcr die beiden legalen Sp\u00e4tlinge, den BND und den MAD. Selbige trifft vielmehr auch f\u00fcr die Verfassungsschutzgesetze, insbesondere deren neue, die verfassungssch\u00fctzerischen Aufgaben ausweitende „Auflage“(1990) zu. Unter der Behauptung, dem sog. Volksz\u00e4hlungsurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1983 entsprechen zu m\u00fcssen, sind Kompetenzen, Befugnisse und Mittel ausgeleiert, statt strikter gefa\u00dft worden. Hinzu kommt, da\u00df seit den 70er Jahren als Folge der Fortentwicklung des Polizeirechts, polizeilicher Techniken (insb. im Zusammenhang der \u00dcbernahme der Informationstechnologie) und polizeilich ver\u00e4nderter Organisation kr\u00e4ftige Anteile der prinzipiell \u00f6ffentlich agierenden Polizei ins Dunkel geheimdienstlicher Mittel und Methoden abgerutscht sind.<\/p>\n
Der Gesetzgeber hat sich nicht nur in den Geheimdienstgesetzen des Jahres 1990 oder zuvor in der Gew\u00e4hrung eines mehr als 25j\u00e4hrigen „rechtlosen“Zustands zweier bedeutsamer Geheimdienste selbst seiner Pflichten enteignet. Er hat dies auch im Rahmen der verfassungs\u00e4ndernden Notstandsgesetze des Jahres 1968 getan. Der in Art. 10 GG enthaltene Gesetzesvorbehalt wurde in Form des sog. „G 10-Gesetzes“so ausgiebig verrechtlicht, da\u00df das verbriefte Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis erheblich durchl\u00f6chert worden ist. Konrad Hesse hat dieses Gesetz folgenderma\u00dfen qualifiziert: „Das Gesetz ist im Rahmen der Notstandsverfassung ergangen; seine Regelungen gelten jedoch auch in der Normallage. Mit ihnen h\u00f6hlt das Gesetz das als Menschenrecht verb\u00fcrgte Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis weitgehend aus; seine tiefgreifenden Einschr\u00e4nkungen unterliegen unter dem Aspekt ihrer Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit und damit der Erhaltung der Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG verfassungsrechtlichen Bedenken. Die denkbar weiten und unbestimmten normativen Voraussetzungen, unter denen diese Eingriffe zugelassen werden, lassen der Exekutive eine Freiheit, die mit dem Vorbehalt der Anordnung von Grundrechtsbeschr\u00e4nkungen durch den Gesetzgeber schwerlich vereinbar ist. Im Ausschlu\u00df des Rechtsweges gibt das Gesetz schlie\u00dflich einen fundamentalen rechtsstaatlichen Grundsatz preis.“<\/p>\n
Die parlamentarische Kontrolle ist, so gesehen, von vornherein auf sumpfigen Grund gestellt worden. Institutionell wird sie seit 1978 durch die „Parlamentarische Kontrollkommission“(PKK) geleistet. Von 1956 bis 1978 existierte ein sog. „Vertrauensm\u00e4nnergremium „.<\/p>\n
Das „Gesetz \u00fcber die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher T\u00e4tigkeit des Bundes“vom 11.4.78 zeichnet sich durch seine K\u00fcrze aus. In derselben liegt in diesem Fall allerdings nicht die W\u00fcrze. Geregelt wird fast nur die Bestellung des Gremiums, die Mindestanzahl seiner Sitzungen und sein Verfahrensmodus pauschal, die Geheimhaltung. Von den Kontrollinstrumenten sind drei erw\u00e4hnenswert: Die Bundesregierung gew\u00e4hrt der PKK auf Verlangen Akteneinsicht; sie mu\u00df Personen anh\u00f6ren, die von der Kommission benannt werden; und i.S. eines besonderen Remonstrationsrechts k\u00f6nnen sich MitarbeiterInnen der Geheimdienste an die PKK wenden, sofern die Leitung der diversen Geheimdienste ihren Verbesserungsvorschl\u00e4gen nicht folgt. So sehr diese Kontrollinstrumente, die begr\u00fcndungspflichtig von der Bundesregierung blockiert werden k\u00f6nnen, die PKK aus dem Plenum des Parlaments herausheben, so sehr schw\u00e4chen sie die PKK im selben Zug. Sie fungiert als Parlamentsausschu\u00df auf Tauchstation mit der Ma\u00dfgabe, da\u00df ihre Mitglieder selbstverst\u00e4ndlich ihrerseits der Geheimhaltungspflicht unterliegen. Kurzum, parlamentarische Kontrolle dieser Art meint, da\u00df der Kontrolleur sich voll an das Verfahren des zu Kontrollierenden anpa\u00dft. Derselbe wird dadurch zur eindeutig definitionsm\u00e4chtigen, die Art der Kontrolle kontrollierenden Instanz: Der Kontrolleur ist zus\u00e4tzlich nahezu vollst\u00e4ndig abh\u00e4ngig von den Informationen, die ihm der zu Kontrollierende gibt. Dessen Definitionsmacht nimmt entsprechend zu. Der Kontrolleur hat au\u00dferdem die Aufgabe, Geheimdienste zu kontrollieren, deren Kompetenzen, Befugnisnormen und technischen Mittel der Gesetzgeber so vage formuliert hat, da\u00df sie kaum eigenst\u00e4ndige Kriterien der Kontrolle hergeben. Damit aber ist der Kontrolleur – von \u00f6ffentlich aufbrechenden skandal\u00f6sen Ausnahmen abgesehen – nahezu vollst\u00e4ndig in der Hand des Kontrollierten. Kontrolle wird somit symbolisch.<\/p>\n
Das Parlament verf\u00fcgt \u00fcber eine weitere Einrichtung der gezielten Kontrolle, \u00fcber die M\u00f6glichkeit, Untersuchungsaussch\u00fcsse gem\u00e4\u00df Art 44. GG einzusetzen. Das Instrument der Untersuchungsaussch\u00fcsse ist indes insgesamt wenig geeignet, als eine Art Vitalkur des Parlaments gegen\u00fcber der Exekutive und gegen\u00fcber der \u00d6ffentlichkeit zu dienen. Der zusammenfassenden Bewertung von Ingo von M\u00fcnch kann auch 20 Jahre sp\u00e4ter weithin gefolgt werden: „In der bisherigen Form haben die Untersuchungsaussch\u00fcsse nach allgemeiner Ansicht dem Ziel der politischen Kontrolle und Aufkl\u00e4rung nicht gerecht werden k\u00f6nnen. Sollte es jedoch trotz jahrzehntelanger Bem\u00fchungen nicht gelingen, das Recht der Untersuchungsaussch\u00fcsse entscheidend zu \u00e4ndern, kann man nur denjenigen Abgeordneten zustimmen, die die Untersuchungsaussch\u00fcsse in der derzeitigen Form f\u00fcr sinnlos erachten.“ Otwin Massing vertieft dies: „Die Untersuchungsaussch\u00fcsse kommen in einem Moment zur Geltung, in dem das Kind in den Brunnen gefallen ist, in dem sozusagen das Defizit des parlamentarischen Systems in einem gewissen Sinne als singul\u00e4rer Fall oder als Strukturdefizit deutlich geworden ist. Nun f\u00e4ngt man an, das Instrumentarium, das man hat – das Recht solcher Untersuchungsaussch\u00fcsse -, zu verbessern. Ich nenne das den Versuch, symbolisch Politik auszu\u00fcben, im Grunde zu bes\u00e4nftigen.“
\nSind schon die Untersuchungsaussch\u00fcsse (aus hier nicht im einzelnen darzulegenden Gr\u00fcnden) generell reichlich kraftlos, so gilt diese Beobachtung vollends dann, wenn sie im Bereich der Geheimdienste eingesetzt werden. Dort werden sie durch Skandale initiiert. Sie m\u00f6gen im Umkreis der Skandale \u00fcber das unmittelbare Parteiengez\u00e4nk hinaus aufkl\u00e4rend sogar die eine oder andere Information einbringen. Nur als kontrollierende Spezialstollen ins Geheimwerk der Dienste getrieben, taugen sie nichts. Im Gegenteil. Im Effekt best\u00e4tigen geheimdienstliche Skandale, wie notwendig verbesserte, d.h. noch besser abgeschottete Geheimdienste sind, selbst wenn im einen oder anderen Fall einmal eine „Amts“-Person dran glauben sollte.<\/p>\n
Die Bundesrepublik ist nicht die DDR. Die Geheimdienste der Bundesrepublik sind weder getrennt noch gemeinsam mit der dortigen Staatssicherheit (Stasi) gleichzusetzen, die von der Staatspartei SED kontrolliert wurde. Das ganze System war ein einziges arcanum imperii. In der Bundesrepublik besteht (wenn auch eine m\u00e4\u00dfige und gef\u00e4hrdete) Gewaltenteilung; in ihr dominiert trotz allem \u00d6ffentlichkeit. Die Geheimdienste, einschlie\u00dflich der fast geheimen Teile der Polizei, stellen problematische Institutionen in einem Kontext dar, den sie nicht beherrschen. Und dennoch ist verfassungskonform n\u00fcchtern festzustellen: Diese Geheimdienste l\u00e4hmen in einem b\u00fcrgerrechtlichen, politisch wichtigem Segment alle parlamentarische Kontrolle; sie l\u00e4hmen in diesem Sinne die Demokratie. Die bedenklichen Folgen dieses Sachverhalts sind nicht gering zu achten, auch und gerade, wenn trotz Hesses und vieler anderer staatstragender Staatsrechtler Einw\u00e4nde, z. B. das G 10-Gesetz nach wie vor gilt und in der Zwischenzeit von fast niemand mehr in Frage gestellt wird. Die negativen geheimdienstlichen, B\u00fcrgerrechte verletzenden Gew\u00f6hnungen sind selbst ein Teil des Problems. Letzteres wird dadurch verst\u00e4rkt, da\u00df die technologischen und die internationalen Entwicklungen die Chancen politisch-\u00f6ffentlicher Wahrnehmung und Kontrolle zus\u00e4tzlich schw\u00e4chen. Diese potentielle Schw\u00e4che wird da endg\u00fcltig zur Kraftlosigkeit, wo sich ein Parlament aufgrund der vielschichtigen, nationalen Interessen von vornherein selbst jeder noch so geringen Kontrollm\u00f6glichkeit begibt, wie dies beim „Europaparlament“der Fall ist. Kontrollkommissionen sind dort nicht vorgesehen. Demokratisch, und das hei\u00dft gerade repr\u00e4sentativ demokratisch gesprochen (bezogen auf die Kerneinrichtung, das Parlament), sind die Folgerungen aus dem L\u00fcckenbestand parlamentarischer Kontrolle und Kontrollf\u00e4higkeit klar und eindeutig. Nur diejenigen k\u00f6nnen sich diesen Folgerungen verweigern, die andere Gr\u00fcnde als demokratische Sicherheit daf\u00fcr haben:<\/p>\n
Zum ersten lauten sie: Das an Geheimdiensten ist aufzugeben bzw. abzubauen, das keinen demokratisch notwendigen und \u00f6ffentlich ausweisbaren Zielen dient. Dazu geh\u00f6rt an erster Stelle der administrative, das hei\u00dft der die eigenen B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger geheim auskundschaftende institutionelle Verfassungsschutz. Da\u00df die (g\u00fcnstige) Gelegenheit der Einigung und des ab-geschmolzenen „Kalten Krieges“nicht genutzt wurde, um dieses „Kind des Kalten Krieges“in warme Erde zu legen, ist nicht nur ein Jammer. Dieses Vers\u00e4umnis belegt die inner- und au\u00dferapparativen Interessen, die in der Tat das helle Licht der \u00f6ffentlichen Kritik scheuen m\u00fcssen. Gleiches gilt f\u00fcr das G 10-Gesetz.<\/p>\n
Zum zweiten: Das, was von den Geheimdiensten (und ihrerseits zu \u00fcberpr\u00fcfenden strafrechtlichen Aufgaben) noch bleibt, ist strictu sensu im klassisch rechtsstaatlichen Sinne zu verrechtlichen, das hei\u00dft in Rechtsbegriffen, deren interpretatorische Dehnfugen gering sind.
\nZum dritten: Die parlamentarische Kontrolle ist mit zus\u00e4tzlichen Kompetenzen anzureichern. Hierzu geh\u00f6rt an erster Stelle die Kompetenz, da\u00df die entsprechende Kommission sich eigene Informationsquellen erschlie\u00dfen kann. Zum anderen ist vonn\u00f6ten, die Kontrollinstanzen zu vermehren, sprich wenigstens eine teilweise \u00fcberlappende konkurrierende Kontrollinstanz hinzuzuf\u00fcgen. Dieselbe sollte nicht parlamentarisch zusammengesetzt sein und einer eigenen \u00f6ffentlichen Instanz Rechenschaft ablegen m\u00fcssen.<\/p>\n
Zum vierten: Das Remonstrationsrecht innerhalb der Geheimdienste gilt es so extensiv zu formulieren, da\u00df jene B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger, die in den Diensten besch\u00e4ftigt sind, sich trauen k\u00f6nnen, ihren ersten b\u00fcrgerlichen Sicherheitsadressaten im Parlament bzw. in der \u00d6ffentlichkeit zu sehen und nicht in den Diensten selbst.<\/p>\n
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