{"id":3560,"date":"1996-02-24T16:50:36","date_gmt":"1996-02-24T16:50:36","guid":{"rendered":"http:\/\/www.cilip.de\/?p=3560"},"modified":"1996-02-24T16:50:36","modified_gmt":"1996-02-24T16:50:36","slug":"zollkooperation-in-europa-informationssysteme-und-verdeckte-ermittlungen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/wp-dev.daten.cool\/?p=3560","title":{"rendered":"Zollkooperation in Europa – Informationssysteme und verdeckte Ermittlungen"},"content":{"rendered":"

Der Ausbau des Zollkriminalamtes (ZKA) Anfang der 90er Jahre r\u00fcckte die Zollverwaltungen nur kurzfristig ins Rampenlicht der \u00f6ffentlichen Diskussion. Der Zollfahndungsdienst wird allenfalls als kleiner Bruder der Polizei wahrgenommen, seine Befugnisse und Methoden – und die daraus resultierenden Gefahren f\u00fcr die B\u00fcrgerrechte – werden selbst von PolizeikritikerInnen kaum zur Kenntnis genommen. Kein Wunder also, da\u00df auch die europ\u00e4ische Zusammenarbeit der Zollbeh\u00f6rden im Hintergrund bleibt.<\/strong><\/p>\n

Ebenso wie der britische geh\u00f6rt der deutsche Zoll zu den starken Zolldiensten in der EU. Er verf\u00fcgt nicht nur \u00fcber Befugnisse der Warenabfertigung und Kontrolle an der Grenze und im grenznahen Raum, sondern besitzt mit seinem Zollfahndungsdienst dar\u00fcber hinaus alle strafprozessualen Ermittlungsbefugnisse, die auch der Polizei zukommen – von der Durchsuchung bis zur Telefon\u00fcberwachung und verdeckten Ermittlung. Zust\u00e4ndig ist der Zoll f\u00fcr alle Ein- und Ausfuhrdelikte – vom „gew\u00f6hnlichen“ Bannbruch, d.h. der Hinterziehung von Zollabgaben, \u00fcber den Handel mit kontrollierten oder verbotenen Waren (Drogen, Waffen, Nuklearmaterial, Sonderm\u00fcll) bis hin zur Geldw\u00e4sche.<\/p>\n

Diese Doppelrolle als Verwaltungs- und Strafverfolgungsbeh\u00f6rde kennzeichnet auch die internationale Zollkooperation. F\u00fcr den Informationsaustausch und die Abwicklung von Ersuchen um Unterst\u00fctzung durch ausl\u00e4ndische Zollbeh\u00f6rden steht nicht nur das Instrument der Rechtshilfe zur Verf\u00fcgung. Die von der Bundesrepublik geschlossenen bi- und multilateralen Zollunter-st\u00fctzungsabkommen er\u00f6ffnen auch den regionalen Zollfahndungs\u00e4mtern den unmittelbaren Amtshilfeweg.
\nDie Polizei hat es hier schwerer. Zwar k\u00f6nnen auch polizeiliche Ersuchen im Rahmen des Dienstverkehrs mit dem Ausland – via Interpol – direkt an Nationale Zentralb\u00fcros (NZBs) ausl\u00e4ndischer Polizeien gerichtet werden. Der Interpol-Verkehr l\u00e4uft aber immer \u00fcber die NZBs, d.h. in der Bundesrepublik \u00fcber das Bundeskriminalamt (BKA). Sp\u00e4testens wenn um die Durchf\u00fchrung von Zwangsma\u00dfnahmen ersucht wird oder eine Information ins gerichtliche Hauptverfahren eingef\u00fchrt werden soll, bedarf es eines zeitaufwendigen, f\u00f6rmlichen justitiellen Rechtshilfeersuchens. Informationen aus dem Amtshilfeverkehr der Zollbeh\u00f6rden sind demgegen\u00fcber unmittelbar gerichtlich verwertbar.<\/p>\n

Die Interpol der Zollbeh\u00f6rden<\/h4>\n

Mit dem 1950 gegr\u00fcndeten ‚Customs Cooperation Council‘ (Br\u00fcsseler Zollrat, CCC) verf\u00fcgen die Zollbeh\u00f6rden auch \u00fcber eine internationale Organisation, die \u00e4hnliche Funktionen wie IKPO-Interpol im Polizeibereich wahrnimmt. Strebten die 17 europ\u00e4ischen Gr\u00fcnderstaaten anfangs vor allem eine Angleichung der Zoll- und Tarifsysteme an, so konzentrierte sich die 1993 in „Weltzollorganisation“ (WCO) umbenannte Organisation mit nunmehr 136 Mitgliedstaaten seit Anfang der 80er Jahre mehr und mehr auch auf die quasi-polizeiliche Funktion des Zolls. 1983 wurde ein eigenes „Enforcement Committee“ gegr\u00fcndet. Wie Interpol verf\u00fcgt die WCO \u00fcber keine exekutiven Befugnisse und hat daher vor allem eine Vermittlerrolle: Dabei mu\u00df zwischen starken Zollbeh\u00f6rden mit umfangreichen Ermittlungsbefugnissen und den eher schwachen, welche die Ermittlungen im Inland an die Polizei abgeben m\u00fcssen, ausgeglichen werden. Zum anderen existiert eine Kluft zwischen armen und reichen Staaten, so da\u00df eine der wesentlichen Aufgaben der WCO in der Koordination von Ausbildungs- und Ausr\u00fcstungshilfen besteht, die vielfach \u00fcber das Drogenkontrollprogramm der UN (UNDCP) finanziert werden.
\nW\u00e4hrend Interpol die von den polizeilichen NZBs gemeldeten Sicherstellungen von Drogen bearbeitet, nimmt die WCO Nachrichten der Zollfahndungen entgegen und setzt sie in sog. Trendmeldungen um, die die nationalen Zollbeh\u00f6rden \u00fcber neue Schmuggelmethoden und -wege sowie Profile von Schmugglern und Kurieren informieren. Seit Mitte der 80er Jahre war die WCO vermehrt der Ort, an dem Zollfahndungsdienste der europ\u00e4ischen Staaten Sonderoperationen und gemeinsame Informations- und Kommunkationsinstrumente vereinbarten.<\/p>\n

Zollkooperation in Europa<\/h4>\n

W\u00e4hrend die Kompetenzen f\u00fcr die Zusammenarbeit der EU-Staaten im Polizeibereich bis heute bei den Mitgliedstaaten liegen, hatten die Organe der EG (Kommission und Rat) im Zollbereich seit langem eine Zust\u00e4ndigkeit, die sich aus der Zollunion ableitet. Diese wurde schon in den „R\u00f6mischen Vertr\u00e4gen“ vereinbart und 1968 f\u00fcr industrielle und 1970 f\u00fcr Agrarprodukte vollendet. Die Rechtssetzungskompetenz der EG wurde 1987 durch die „Einheitliche Europ\u00e4ische Akte“ weiter ausgedehnt.
\nIst die Rechtssetzungskompetenz zwischen der Gemeinschaft und den Mit-gliedstaaten geteilt, so liegt die Verwaltungsbefugnis und erst recht die Strafverfolgung eindeutig bei letzteren. Die rechtliche Basis f\u00fcr diese Kooperation wurde durch das sog. „Neapeler Abkommen“ 1967 zwischen den damals noch sechs EWG-Staaten geregelt. „Damit,“ so Ministerialrat Uwe Wewel vom Bundesfinanzministerium, dem der Zoll untersteht, „war man rechtzeitig f\u00fcr die Vollendung der Zollunion in der EG vorbereitet. Eine Unterscheidung von Zust\u00e4ndigkeiten der EG und der Mitgliedstaaten fand seinerzeit noch nicht statt, weil die EG kein eigenst\u00e4ndiges Instrumentarium hatte. Dies wurde erst 14 Jahre sp\u00e4ter mit der EG-Amtshilfe-Verordnung 1468\/81, in der die Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten untereinander und der Mitgliedstaaten mit der Kommission geregelt wird, geschaffen.“<\/p>\n

Abkommen und Verordnung \u00fcberlagerten sich. In der Praxis wurden Ersuchen oft auf beide Rechtsgrundlagen gest\u00fctzt.
\nEin solch pragmatischer Zugang kennzeichnet auch die Kooperation der Zollbeh\u00f6rden nach dem Beschlu\u00df zur Vollendung des Binnenmarktes 1985. \u00c4hnlich wie im Polizeibereich wurde argumentiert, da\u00df der durch die Aufhebung der Binnengrenzen angeblich zu erwartende Sicherheitsverlust auszugleichen sei. Die Ausarbeitung von Ausgleichsma\u00dfnahmen im Zollbereich kam dabei der „Groupe d’assistance mutuelle“ (GAM, Gruppe gegenseitige Amtshilfe) zu. Dies beinhaltete zum einen die \u00dcberarbeitung des Neapeler Abkommens („Neapel II“) sowie die Verst\u00e4rkung der informationellen Zusammenarbeit durch den Aufbau eines Zollinformationssystems (ZIS).<\/p>\n

Wie unter dem Dach der WCO wurden auch im Rahmen der GAM Sonderoperationen und gemeinsame Daten- und Kommunikationssysteme zur Bek\u00e4mpfung des Drogenschmuggels vereinbart. Wurden bei der WCO das „Balkan-Info“ (f\u00fcr LKW-Kontrollen auf der Balkan-Route) und das „CARGO-Info“ (f\u00fcr den Luftfrachtverkehr) organisiert, so kamen bei der GAM Datensysteme f\u00fcr maritime Kontrollen zustande: Das „MAR-Info“ (f\u00fcr die kommerzielle Schiffahrt) und das ‚Yacht-Info‘ (f\u00fcr private Schiffe). Das deutsche ZKA \u00fcbernahm Zentralstellenfunktionen f\u00fcr alle vier Systeme.<\/p>\n

Eine \u00e4hnliche Arbeitsteilung findet sich bei den Sonderoperationen. W\u00e4hrend man sich unter dem Dach des Zollrates wiederum auf den LKW-Verkehr auf der Balkan-Route konzentrierte, wurden maritime Sonderoperationen – wie z.B. die „Operation Octopus“ 1993 – im Rahmen der GAM koordiniert. Die Sonderoperationen der GAM waren nicht auf den EU-Rahmen beschr\u00e4nkt. An „Octopus“ beteiligten sich 14 europ\u00e4ische Staaten. In einem Zeitraum von zwei Wochen wurden „aus dem s\u00fcdeurop\u00e4ischen bzw. nord-afrikanischen Raum kommend(e) und in Richtung Nord-, Ost- und Westeuropa fahrend(e Schiffe) lokalisiert und fortlaufend beobachtet (…). Schlie\u00dflich waren bei ausreichender Verdachtslage operative Ma\u00dfnahmen durch die zust\u00e4ndigen nationalen Verwaltungen vorgesehen, wobei nicht nur die Sicherstellung von Rauschgift, sondern die weitestgehende Verfolgung der Objekte, z.B. durch kontrollierte Lieferung, als vorrangiges Ziel angestrebt wurde. Dies bedeutete, da\u00df fl\u00e4chendeckend eine \u00dcberwachung von S\u00fcd- bis Nordeuropa unter Einschlu\u00df (…) des Ostseebereichs rund um die Uhr sichergestellt werden mu\u00dfte.“<\/p>\n

Nachrichten \u00fcber verd\u00e4chtige Schiffe wurden zwischen der Koordinationseinheit beim K\u00f6lner ZKA und den beteiligten Lagezentren der Zollfahndungsdienste „unter Nutzung des Yacht- bzw. MAR-Info-System“ sowie mit Hilfe des SCENT (System Customs Enforcement Network) ausgetauscht, an das sowohl die Zollbeh\u00f6rden der EU-Mitgliedstaaten als auch die Europ\u00e4ische Kommission angeschlossen sind:<\/p>\n

„Mit SCENT werden innerhalb k\u00fcrzester Zeit alle Arten von Informationen an alle Dienststellen, die angew\u00e4hlt werden, weitergegeben. Die nicht zur Europ\u00e4ischen Union geh\u00f6renden Mitgliedstaaten sind via SCENT dar\u00fcber hinaus per Telex direkt anw\u00e4hlbar.“ Als Rechtsgrundlage f\u00fcr den Datenaustausch dienten neben bilateralen Zollvertr\u00e4gen sowohl das Neapeler Abkommen als auch die EG-Verordnung 1468\/81. Eine weitere Gro\u00dfoperation dieser Art fand 1995 unter dem Titel „Piranha“ statt.<\/p>\n

Auch nach dem Inkrafttreten des EU-Vertrages bleiben die Zollkompetenzen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten verteilt. Zudem wurde in Art. K.1 Nr. 8 EUV die Zollkooperation als Angelegenheit der Regierungs-zusammenarbeit in der „Dritten S\u00e4ule“ definiert. Paradoxerweise wurden damit Beh\u00f6rden, die den Finanzministerien unterstehen, dem Rat der Innen- und Justizminister und dem zugeh\u00f6rigen K.4-Komitee zugeordnet.<\/p>\n

ZIS – ein Instrument der beobachtenden Fahndung<\/h4>\n

1992 pr\u00e4sentierte die Kommission einen Vorschlag f\u00fcr eine erneuerte EG-Amtshilfeverordnung, deren zentraler Bestandteil das 2Zollinformationssystem“ ZIS darstellt. Ein \u00fcberarbeiteter Entwurf von 1993 (im folgenden: VOE) steckt derzeit im Beratungsverfahren des Europaparlamentes.
\nBereits vor 1993 war das ZIS Gegenstand von Verhandlungen der GAM, die in der „Dritten S\u00e4ule“ fortgef\u00fchrt wurden. Diese Konvention (Konv.) wurde im Juli 1995 unterzeichnet und geht nun in die nationalen Ratifizierungsprozesse.<\/p>\n

Unterschiede zwischen beiden Texten ergeben sich fast ausschlie\u00dflich bei der rechtlichen Zweckbestimmung des ZIS. Ansonsten handelt es sich um dasselbe System, das sowohl Daten der Kommission als auch der Mitgliedstaaten enth\u00e4lt, bei der Kommission zentral betrieben wird und \u00fcber Terminals der Mitgliedstaaten abrufbar ist.<\/p>\n

Die Ausschreibung im ZIS gibt u.a. an, was die Kontrollierenden bei einem „Treffer“ zu tun haben: Feststellung und Unterrichtung, verdeckte Registrierung oder gezielte Kontrolle (Art. 5, I Konv., Art. 27, I VOE). Das ZIS soll also eine beobachtende Fahndung erm\u00f6glichen. Die Ergebnisse der verdeckten oder gezielten Kontrolle der ausschreibenden Beh\u00f6rde mitgeteilt. Nicht umsonst enth\u00e4lt ZIS vorwiegend Verdachtsdaten. Personendaten d\u00fcrfen gespeichert, wenn es „vor allem aufgrund fr\u00fcherer illegaler Handlungen tat-s\u00e4chliche Anhaltspunkte daf\u00fcr gibt, da\u00df die betreffende Person eine schwere Zuwiderhandlung gegen einzelstaatliche Rechtsvorschriften (bzw. gemeinschaftliche Zoll- und Agrarregelungen, Anm. HB) begangen hat, begeht oder begehen wird“ (Art. 5, II Konv., Art. 27, II VOE).<\/p>\n

Personenbezogene Daten k\u00f6nnen auch an Drittstaaten weitergegeben ; internationalen und regionalen Organisationen soll durch zus\u00e4tzliche Protokolle der Direktzugriff erm\u00f6glicht (Art. 7, 8 Konv.; Art. 29, 30 VOE).<\/p>\n

Auskunftsersuchen k\u00f6nnen bei jedem Mitgliedstaat oder der Kommission gestellt und je nach innerstaatlichem Recht oder den „intern anwendbaren Regeln“ der Kommission beantwortet oder abgelehnt (Art. 15 Konv., Art. 36 VOE). Die nationalen Datenschutzbeauftragten sowie eine „gemeinsame Aufsichtsbeh\u00f6rde“ sollen das ZIS kontrollieren. Datenschutzfragen unterliegen aber nur dann einer Rechtsprechung des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs (EuGH), wenn die Daten von der Kommission eingegeben wurden (Art. 36, Abs. 5 VOE). In der Konvention dagegen soll der EuGH nur f\u00fcr Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten zust\u00e4ndig sein, wenn diese sich nach Ablauf eines halben Jahres im Rat nicht einigen konnten (Art. 27 Konv.).<\/p>\n

Neapel II<\/h4>\n

Die Doppelgleisigkeit der Zoll-Amtshilfe-Regelungen bleibt auch jenseits der Bestimmungen zum ZIS erhalten. Die generellen Amtshilferegelungen im obigen Verordnungsentwurf und im Entwurf des „\u00dcbereinkommens \u00fcber gegenseitige Unterst\u00fctzung der Zollverwaltungen“ (Neapel II) sind bis auf die gemeinschaftlichen Bez\u00fcge – Zollregelungen im VOE und die einzelstaatlichen Bestimmungen in Neapel II – fast identisch: Amtshilfe soll mit und ohne Antrag m\u00f6glich sein, die Ergebnisse gelten vor Gericht als Beweismittel.<\/p>\n

Schon unter der deutschen Ratspr\u00e4sidentschaft im zweiten Halbjahr 1994 war ein erster vollst\u00e4ndiger Entwurf des Abkommens pr\u00e4sentiert worden. Auch der jetzt vorliegende Entwurf enth\u00e4lt noch Vorbehalte einzelner Delegationen. Dennoch sind die Linien der weiteren Verhandlung bereits klar. Im Gegensatz zum VOE, der nur allgemeine Bestimmungen der Amtshilfe enth\u00e4lt, zeichnet sich der „Neapel II“-Entwurf in Titel IV durch die Verrechtlichung ‚besonderer Formen der Zusammenarbeit‘ aus: „In den (…) n\u00e4her bezeichneten F\u00e4llen k\u00f6nnen Bedienstete der ersuchenden Beh\u00f6rde (…) mit Zustimmung der ersuchten Beh\u00f6rde auf dem Gebiet des ersuchten Staates t\u00e4tig “ (Art. 17, I, S. 1). Sofern das nationale Recht dies nicht verbietet (Art. 17, III) – und das ist soweit ersichtlich in den EU-Staaten nicht der Fall – sollen grenz\u00fcberschreitende Nacheile und Observation, Kontrollierte Lieferung, Verdeckte Ermittlungen und gemeinsame Ermittlungsgruppen m\u00f6glich sein im Bereich des illegalen Handels mit Drogen und ihren chemischen Vorl\u00e4u-fersubstanzen, bei Geldw\u00e4sche, Subventionsbetrug und Handel mit sonstigen verbotenen Waren (Art. 17, II). Je nach nationalem Recht mu\u00df f\u00fcr ein Ersuchen dieser Art eine justitielle Anordnung erwirkt . Ansonsten bleibt die Ent-scheidung \u00fcber eine solche Zusammenarbeit ausschlie\u00dflich im Rahmen der Amtshilfe und ist damit nur an die Zustimmung der betreffenden Zollbeh\u00f6rde gebunden.<\/p>\n

Ein Teil dieser grenz\u00fcberschreitenden Methoden war bereits im „Schengener Durchf\u00fchrungs\u00fcbereinkommen“ (SchD\u00fck) von 1990 vereinbart worden. Die vorliegenden Regelungen im Zollbereich gehen aber in mehrfacher Hinsicht dar\u00fcber hinaus: Im SchD\u00fck mu\u00dften die Vertragsstaaten in beigef\u00fcgten Proto-kollen die vorgesehenen Begrenzungen noch definieren. In Art. 18 Neapel II keine zeitlichen oder r\u00e4umlichen Begrenzungen f\u00fcr die Nacheile gesetzt. Die Befugnisse bei der Nacheile (Art. 41 SchD\u00fck, Art. 18 Neapel II) und der Observation (Art. 40 SchD\u00fck, Art. 19 Neapel II) sind weitgehend gleich (Bindung ans nationale Recht und an die Anweisungen der zust\u00e4ndigen Beh\u00f6rde; Mitf\u00fchren, aber kein Einsatz von Waffen; kein Betreten von Geb\u00e4uden, Wohnungen etc.). Im SchD\u00fck mu\u00dften die Vertragsstaaten die r\u00e4umlichen und zeitlichen Begrenzungen bei der Nacheile noch in beigef\u00fcgten Protokollen eigens vereinbaren. In Neapel II sind solche Begrenzungen nicht mehr vorgesehen.<\/p>\n

Die kontrollierte Lieferung war in Art. 73 SchD\u00fck nur f\u00fcr illegale Drogen gestattet, in Art. 20 Neapel II wird sie auf alle „Verbotswaren“ ausgedehnt. Der Schengener Artikel sieht neben der Vorwegbewilligung des ersuchten Staates nur die grunds\u00e4tzliche M\u00f6glichkeit der kontrollierten Lieferung vor. Die Zollregelung ist erheblich detaillierter.<\/p>\n

Auch der Einsatz von V-Leuten und verdeckten Ermittlern jenseits der Staatsgrenzen (unter Beteiligung der sie f\u00fchrenden Beamten) sowie die Einrichtung von gemeinsamen Ermittlungsgruppen war im SchD\u00fck nicht enthalten. Das erneuerte Neapeler Abkommen w\u00e4re damit der erste v\u00f6lkerrechtliche Vertrag, in dem solche Bestimmungen aufgenommen .<\/p>\n

Im Entwurf der deutschen Delegation waren ferner Bestimmungen \u00fcber eine „Recherchedatei“ vorgesehen, die nach den Vorstellungen der Zoll-Arbeitsgruppe vorerst gestrichen sollen. Ein weiteres Abkommen ist damit vorpro-grammiert: Bereits heute nehmen Zoll-Verbindungsbeamte an der EUROPOL-Drogen-Einheit (EDU) in Den Haag teil. Der Weg zu Eurozoll ist vorgezeichnet.<\/p>\n

Mit Fu\u00dfnoten im PDF der Gesamtausgabe<\/a>.<\/h6>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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