Das unentwegte Drucken von Geldscheinen entwertet bekanntlich eine W\u00e4hrung. Mindestens ebenso inflation\u00e4r wirkt der permanente Aussto\u00df jener Maschine, mit der in den vergangenen 20 Jahren ohne Unterla\u00df Entw\u00fcrfe und Gesetze im Sicherheitsbereich hervorgebracht und die Befugnisse von Polizei und Geheim-diensten gesichert oder erweitert wurden. Die aktuellen Gesetzesprojekte der Wahlkampfzeit – allen voran das ‚Verbrechensbek\u00e4mpfungsgesetz‘ der Koalition und das ‚Zweite Gesetz zur Bek\u00e4mpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Formen der organisierten Kriminalit\u00e4t‘ der SPD – beweisen das.<\/p>\n
In den zur\u00fcckliegenden Jahren bestand mehrfach die Notwendigkeit, die sich teilweise \u00fcberschlagenden Gesetzentw\u00fcrfe zu dokumentieren und (mit wachsendem Verdru\u00df) zu kommentieren. In den 70er Jahren waren es vor allem die diversen Anti-Terror-Gesetze sowie die Musterentw\u00fcrfe f\u00fcr ein einheitliches Polizeirecht und die daran orientierten Strafverfahrens\u00e4nderungen. In den 80er Jahren ri\u00df die Kette der ‚Sicherheits‘-Gesetze nicht ab. <\/p>\n
Es folgten diverse Versch\u00e4rfungen im Demonstrations- und im politischen Strafrecht, Gesetze zu Personalausweisen und P\u00e4ssen, als Datenschutzgesetze camou-flierte Geheimdienstgesetze, ein neuer Musterentwurf und neue Polizeigeset-ze, neue Ver\u00e4nderungen der Strafproze\u00dfordnung (StPO) und mehr Strafrecht. Novellen im Ausl\u00e4nder- und Asylrecht sowie internationale Vertr\u00e4ge – teils mit, teils ohne Ratifizierung – sind hinzuzuz\u00e4hlen.<\/p>\n
Politisch getragen wurden diese Gesetze in aller Regel vom Konsens der drei Staatsparteien. Ob in der Opposition (in den 70er Jahren) oder als Regie-rungspartei (in den 80ern) hat die CDU\/CSU dabei kontinuierlich die Rolle der Law-and-Order-Partei einnehmen k\u00f6nnen. Selbst in den 70ern schien nicht die sozialliberale Regierung, sondern die konservative Opposition die treibende Kraft zu sein. Mit der politischen Wende von 1982 begann sich die FDP als „liberales Korrektiv“ des konservativen Koalitionspartner darzustellen. Sie komplizierte dabei vor allem das Verfahren, ohne aber wirkliche Ver\u00e4nderungen herauszuhandeln. Die SPD war zwar Oppositionspartei im Bundestag, dominiert aber seit langem \u00fcber die von ihr regierten L\u00e4nder den Bundesrat und – nota bene – die Innenministerkonferenz, jene Institution, die wie kaum eine andere an der Vorformulierung von Gesetzesinitiativen im Bereich Innere Sicherheit beteiligt war und ist. In allen wesentlichen Fragen hat die SPD als Opposition versagt: Sie betrieb in den von ihr regierten L\u00e4ndern die Umsetzung des Musterentwurfs im Polizeirecht; sie billigte im Bundesrat die Geheimdienstgesetze und das Ausl\u00e4ndergesetz (1990); sie stimmte dem OrgKG zu (1992) und beteiligte sich aktiv an der Abschaffung des Asylrechts (1993).<\/p>\n
Wer daher erwartet hatte, da\u00df sich im Wahlkampf eine Law-and-Order-Linie – repr\u00e4sentiert durch die CDU – und eine liberale Alternative bei SPD und FDP – gegen\u00fcberst\u00fcnden, hat die Gesetzesgeschichte der letzten 20 Jahre verschlafen.<\/p>\n
Mit Datum vom 15. Juli 1992 wurde das (erste) ‚Gesetz zur Bek\u00e4mpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Erscheinungsformen der organisierten Kriminalit\u00e4t‘ (OrgKG) im Bundesgesetzblatt ver\u00f6ffentlicht und erlangte damit Gesetzeskraft. Im OrgKG wurden eine Reihe von besonderen Ermittlungsmethoden der Polizei, die zuvor bereits in die Polizeigesetze der L\u00e4nder eingegangen waren, nun auch in der StPO festgeschrieben: Verdeckte Ermittler, Rasterfahndung, Polizeiliche Beobachtung, Observation und Einsatz von technischen Mitteln (allerdings nur au\u00dferhalb von Wohnungen). Hinzu kamen u.a. der erweiterte Verfall, die Verm\u00f6gensstrafe und das Delikt der Geldw\u00e4sche.
\nZwar war der Einsatz technischer Mittel in Wohnungen aus dem OrgKG her-ausgenommen worden – schlie\u00dflich h\u00e4tte er eine \u00c4nderung im Art. 13 GG (Unverletzlichkeit der Wohnung) erfordert -, der Bundestag hatte am 4.6.1992 jedoch nicht nur das OrgKG selbst verabschiedet, sondern auf Antrag des Rechtsausschusses auch einen Entschlie\u00dfungsantrag: Die „mit dem Einsatz technischer Mittel in Wohnungen i.S. des Art 13 GG verbundenen schwierigen rechtlichen, insbesondere auch verfassungsrechtlichen Fragen“ sollten nach der Sommerpause weiterdiskutiert werden. Damit war eine Gesetzgebungsrunde beendet und die neue gleich er\u00f6ffnet.<\/p>\n
Auch wenn zun\u00e4chst eine andere Verfassungs\u00e4nderung – die Abschaffung des Asylrechts in Art. 16 II GG – in den Vordergrund der innenpolitischen Debatten von Sommer 1992 bis Sommer 1993 trat, verschwand der Gro\u00dfe Lauschangriff nicht aus dem Blickfeld der GesetzesmacherInnen. Die CDU begann nach der 93er-Sommerpause mit einer rechtspolitischen Tagung und darauf folgend mit dem Parteitag am 13. September das gro\u00dfe Halali gegen den sich str\u00e4ubenden kleinen Koalitionspartner und die SPD-Opposition, ohne die eine Zweidrittelmehrheit zur Verfassungs\u00e4nderung nicht m\u00f6glich ist.<\/p>\n
Der Leitantrag des Parteitags entwirft ein Horrorszenario von Kriminalit\u00e4t und Gewalt. Im Zentrum steht das Thema ‚Organisierte Kriminalit\u00e4t‘ (OK), definiert als „Begehung von Straftaten durch straff gef\u00fchrte, hierarchisch klar gegliederte und arbeitsteilig agierende unternehmens\u00e4hnliche Organisationen, die die einfachen Strukturen traditioneller Bandenkriminalit\u00e4t weit hinter sich gelassen haben“. Drogenkartelle erschlie\u00dfen demnach systematisch neue M\u00e4rkte, „Syndikate“ werden in nahezu allen Kriminalit\u00e4tsbereichen ausgemacht, ja sie durchdringen mittlerweile auch die Massenkriminalit\u00e4t – und dies nicht nur \u00fcber den „Umweg der Beschaffungskriminalit\u00e4t“, sondern auch „direkt“, etwa im Falle des Taschendiebstahls. Die CDU fordert daher nicht nur den ‚Gro\u00dfen Lauschangriff‘ und die Ausweitung der Telefon\u00fcberwachung, die Erweiterung des Geldw\u00e4schetatbestandes, die Umkehr der Beweislast bei sichergestellten Verm\u00f6genswerten, sondern auch die Einbeziehung der Geheimdienste in die OK-Bek\u00e4mpfung. Verfassungsrechtliche Bedenken werden nicht angesprochen.<\/p>\n
Mit diesem Forderungskatalog war auch die Arena f\u00fcr den Wahlkampf abgesteckt. Im Vorfeld zum Parteitag am 16.-19. November begann der neue SPD-Kanzlerkandidat Rudolf Scharping seine Partei auf eine neue Verfas-sungs\u00e4nderung einzuschie\u00dfen. Anfang September 1993 beschlo\u00df das SPD-Pr\u00e4sidium, den ‚Gro\u00dfen Lauschangriff‘ in den Leitantrag zum Parteitag aufzunehmen – ein Schritt, hinter den es f\u00fcr den Parteitag besonders in Wahlkampfzeiten kein Zur\u00fcck mehr gibt. Allerdings pa\u00dfte sich die SPD nicht nur an die Machtformeln der CDU an, sondern bem\u00fchte sich, dieser auf ihrem eigenen Feld Konkurrenz zu machen. Neben der \u00c4nderung des Art. 13 GG zur Erm\u00f6glichung des ‚Gro\u00dfen Lauschangriffs‘, will die SPD die OK an ihrer „Triebfeder“, der „Anh\u00e4ufung von Geld und Verm\u00f6gen“, treffen und fordert daher einen Einschnitt ins Recht auf Eigentum des Art. 14 GG, um die entsch\u00e4digungslose Einziehung von verd\u00e4chtigen Verm\u00f6gen zu erlauben.
\nVon den drei etablierten Parteien verweigert sich bisher nur noch die FDP der Opferung des Art. 13. Die auf dem M\u00fcnsteraner Parteitag im Juni 1993 beschlossene Ablehnung bedeutet f\u00fcr die Partei nicht nur gegen\u00fcber dem Ko-alitionspartner, sondern auch nach innen einen Balanceakt. Zwar hat das Machtwort Klaus Kinkels bisher gehalten, doch pr\u00e4sentiert auch die FDP einen kaum weniger populistischen Forderungskatalog als die beiden anderen Altparteien. Statt neuer \u00dcberwachungsinstrumente m\u00fc\u00dften Vollzugsdefizite geschlossen werden. 30.000 Polizeibeamte sollten zus\u00e4tzlich eingestellt wer-den, mehr Polizei m\u00fcsse auf die Stra\u00dfe, mehr Computer angeschafft werden, etc.
\nNach dem Debattenauftakt im zweiten Halbjahr ’93 begann das Jahr 1994 mit Gesetzentw\u00fcrfen. Am 4. Januar pr\u00e4sentierte die Koalition ihren Entwurf eines ‚Kriminalit\u00e4tsbek\u00e4mpfungsgesetzes‘, das einen Monat sp\u00e4ter zum martialischeren ‚Verbrechenbek\u00e4mpfungsgesetz‘ mutierte – ohne Lauschangriff, aber mit neuen BND-Befugnissen und diversen anderen Versch\u00e4rfungen (nachfolgend: Koalitionsentwurf). Einen Monat sp\u00e4ter folgte die SPD mit ihrem ‚2. OrgKG‘ – mit Lauschangriff und Grundgesetz\u00e4nderung (nach-folgend: SPD-Entwurf).
\nJenseits aller Unterschiede haben die Entw\u00fcrfe eine Reihe von Gemeinsamkeiten: Sie sind Artikelgesetze mit einer nur nach l\u00e4ngerem Nachbl\u00e4ttern ver-st\u00e4ndlichen Verweistechnik auf Paragraphen, die z.T. selbst wieder ellenlange Straftatenkataloge und Verweise auf andere Gesetze beinhalten – ein deutliches Indiz f\u00fcr gesetzgeberisches St\u00fcckwerk.
\nBeide Entw\u00fcrfe beziehen sich auf angebliche Praxiserfahrungen mit dem (ersten) OrgKG (in Kraft seit 22.9.92) und dem Geldw\u00e4schegesetz (GWG) (in Kraft seit 29.11.93): Der Koalitionsentwurf (S. 18) sieht die Gesetzgebung gegen die OK als noch „nicht abgeschlossen (an). Der Entwurf schl\u00e4gt f\u00fcr Teilbereiche zus\u00e4tzliche gesetzgeberische Ma\u00dfnahmen vor, die sich in der Praxis als notwendig erwiesen haben.“ Es sei „erkennbar“ – so der SPD-Entwurf (S. 8) -, „da\u00df insbesondere in den Bereichen Verm\u00f6gensbeschlagnahme bzw. Einziehung, Geldw\u00e4sche und Technische \u00dcberwachung die gesetzgeberischen Anstrengungen nicht zu den notwendigen Erfolgen gef\u00fchrt haben.“ Welche „Erfolge“, so fragt man sich, k\u00f6nnen sich aber nach 13 (OrgKG) bzw. zwei Monaten (GWG) einstellen, welche „Praxis“ kann nach so kurzer Zeit evaluiert werden? Die Entw\u00fcrfe beruhen daher nicht auf Erfahrungen, sondern, das zeigt die Debatte seit Verabschiedung des OrgKG, auf seit langem bestehenden politischen Wunschlisten und kurzfristigen politischen Man\u00f6vern gegen die parlamentarischen Konkurrenten.
\nWie schon das OrgKG enthalten beide Entw\u00fcrfe nicht nur keine Legaldefinition, sondern auch sonst nur nebul\u00f6se Vorstellungen von ‚Organisierter Kri-minalit\u00e4t‘. Eine Definition ist bisher nur in den ‚Richtlinien \u00fcber die Zu-sammenarbeit von Polizei und Staatsanwaltschaft bei der Verfolgung der Or-ganisierten Kriminalit\u00e4t‘ zu finden. Ihr fehlender sozialer Gehalt und damit die mangelnde rechtliche Konkretion kann bereits daran erkannt werden, da\u00df das Wort „oder“ siebenmal auftaucht. OK ist letztlich also das, was Polizei und Staatsanwaltschaft als solche verfolgen. Der Verzicht auf eine Definition ebnet aber auch den Parteien den Weg, je nach politischem Gusto und anzu-sprechender W\u00e4hlerklientel eigene Duftmarken zu setzen.<\/p>\n
Als ehemals antikapitalistische Partei tut die SPD dies dadurch, da\u00df sie nicht nur auf die angebliche Abschottung und Konspiration von kriminellen Orga-nisationen abhebt, sondern vor allem auf die „gro\u00dfen Kapitalmengen und Verm\u00f6gensmassen“, auf das Geld als „Lebensnerv“ der OK (SPD-Entwurf, S. 8). Die „Funktionsf\u00e4higkeit der marktwirtschaftlichen Ordnung sowie die Grundlagen des rechtsstaatlichen und demokratischen Systems der Gewaltenteilung“ seien dadurch „existentiell gef\u00e4hrdet“. Sie konzentriert sich daher auf die Bereiche der Geldw\u00e4sche sowie der Wirtschafts- und Umweltkriminalit\u00e4t.
\nAn diesem T\u00e4terkonstrukt orientiert sind ihre Vorschl\u00e4ge zur Einschr\u00e4nkung des Eigentumsrechts in Art. 14 GG und zur polizeilichen Sicherstellung und Einziehung von Verm\u00f6gen im Wert von mehr als 15.000 DM beim Verdacht, da\u00df es aus schweren Straftaten herr\u00fchrt oder f\u00fcr solche verwendet werden soll. Im Unterschied zu den Regelungen \u00fcber den Verfall ( 73 ff. StGB), die durch das 1. OrgKG erweitert wurden, ist eine Verurteilung des Betroffenen hier nicht mehr erforderlich. Die Sicherstellung ist nur gekn\u00fcpft an „Vermutungen“ aufgrund von „tats\u00e4chlichen Anhaltspunkten“. Die Einziehung sechs Monate nach Sicherstellung soll dann erfolgen, wenn „auf Grund hinreichender tats\u00e4chlicher Anhaltspunkte die hohe Wahrscheinlichkeit“ f\u00fcr die Annahme einer solchen Bemakelung existiert. Die Anordnung tr\u00e4fen BKA und Landeskriminal\u00e4mter. Dagegen kann sich der Eigent\u00fcmer nur nachtr\u00e4glich wehren, indem er vor dem Zivilgericht die Rechtm\u00e4\u00dfigkeit seines Verm\u00f6gens nachweist – die Unschuldsvermutung wird also umgekehrt.
\nKomplettiert wird der Angriff auf den „Lebensnerv“ durch die Erweiterung des Geldw\u00e4schetatbestands um die fahrl\u00e4ssige Geldw\u00e4sche, die Herabsetzung der Grenze (von 20.000 auf 15.000 DM), ab derer Bareinzahler bei Banken identifiziert werden m\u00fcssen, durch Anzeigepflichten auch von Zweigstellen und Auslandsfilialen etc.
\nAuch bei ihren Vorschl\u00e4gen zur Telefon\u00fcberwachung und zum ‚Gro\u00dfen Lauschangriff‘ ist das antikapitalistische Geschm\u00e4ckle wieder anzutreffen. Die Telefon\u00fcberwachung ( 100a StPO) soll auf den Verdacht der Geldw\u00e4sche, auf diverse Formen des Betrugs, schwere Umweltgef\u00e4hrdung, Korruption, schwere Steuerhinterziehung sowie Straftaten, bei denen Landgerichte und Oberlandesgerichte als erste Instanz zust\u00e4ndig sind, ausgedehnt werden. Ein Katalog der Taten, bei denen die Telefon\u00fcberwachung nicht erlaubt ist, w\u00e4re sicherlich einfacher zu handhaben, als umgekehrt. Erweitert wird damit auch der Katalog der „schweren Straftaten“, bei denen nicht nur die Sicherstellung und Einziehung von Verm\u00f6gen, sondern auch die meisten anderen besonderen Ermittlungsmethoden der StPO und der Polizeigesetze angewandt werden k\u00f6nnen.
\nDer ‚Gro\u00dfe Lauschangriff‘ und die damit verbundene \u00c4nderung des Art. 13 GG sind so nur noch ein Sahneh\u00e4ubchen, das die Komplettierung des polizeilichen Arsenals bewirkt und von untergeordneter praktischer Relevanz sein d\u00fcrfte.<\/p>\n
Wendet sich die SPD gegen das vermutete ‚gro\u00dfe Geld‘ in den H\u00e4nden der OK, so lebt der Koalitionsentwurf von einer Vermischung von Massenkriminalit\u00e4t, rechtsextremer Gewalt und organisierter Kriminalit\u00e4t zu einem kaum identifizierbaren Brei, der eindeutig von der CDU einger\u00fchrt wurde. Auch wenn die FDP den ‚Gro\u00dfen Lauschangriff‘ vermeiden konnte, so hat sie nicht nur die Einbeziehung des BND in die Kriminalit\u00e4ts-‚Bek\u00e4mpfung‘ via Fernmeldeaufkl\u00e4rung und Nachrichtenaustausch mit Polizei und Verfassungsschutz, sondern letztlich gro\u00dfe Teile des von Bundesinnenminister Manfred Kanther angek\u00fcndigten „Sicherheitsmosaiks“ schlucken m\u00fcssen. ‚Liberal‘ sind an diesem Entwurf allenfalls die ersten Gehversuche in Richtung T\u00e4ter-Opfer-Ausgleich. Weder bei den Regelungen zur „Verfahrens-beschleunigung“ – lies: Einschr\u00e4nkung des Beweisantragsrechts der Verteidigung, Schnellverfahren ohne Anklageschrift, Haft bis zur Verfahrenser\u00f6ffnung -, noch bei dem Vorschlag eines staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregisters hat ein liberales Korrektiv sichtbar gewirkt. Auch die gegen die „rechtsextremistischen und ausl\u00e4nderfeindlichen Ausschreitungen“ gem\u00fcnz-ten Erweiterungen des Strafrahmens f\u00fcr K\u00f6rperverletzung und des Untersuchungshaftgrundes Wiederholungsgefahr waren noch vor kurzem von der FDP abgelehnt worden.<\/p>\n
Die Law-and-Order-Mentalit\u00e4t des Gesetzes kennzeichnet auch die vorge-schlagenen Ma\u00dfnahmen zur OK-„Bek\u00e4mpfung“. Die Ausdehnung der Kron-zeugenregelung f\u00fcr terroristische Vereinigungen ( 129a StGB) auf bestimmte kriminelle Vereinigungen ( 129) zeigt, wie stark die Koalition an der Vorstellung hierarchisch strukturierter Organisationen festh\u00e4lt, die in der polizeilichen Literatur schon seit Jahren als Ausnahmefall charakterisiert wird. Im \u00fcbrigen hat sich weder die Kronzeugenregelung im Bet\u00e4ubungs-mittelrecht, noch gegen den Terrorismus bew\u00e4hrt. In bezug auf die RAF konnten von dieser Regelung nur die in der ersterbenden DDR untergekrochenen ehemaligen Mitglieder erfa\u00dft werden. Von praktischer Wirkung auf den Kern der Organisation keine Spur. Bereits jetzt l\u00e4\u00dft sich daher sagen, da\u00df die Kronzeugenregelung im Bereich der OK, wo es kaum feststellbare Organisationen im traditionellen Sinne gibt, ein Rohrkrepierer mit gef\u00e4hrlichen Folgen f\u00fcr den b\u00fcrgerlichen Rechtsstaat sein wird. Allerdings kann durch einen solchen Vorschlag das medienwirksame Bild der m\u00e4chtigen Mafia-Organisation gef\u00f6rdert werden.<\/p>\n
Vor allem aber in der Ver\u00e4nderung des Ausl\u00e4nder- und Asylverfahrensgesetzes wird das Law-and-Order-Geschm\u00e4ckle der OK in CDU-Version erkennbar. Hier will die Koalition nicht nur die M\u00f6glichkeiten zur Ausweisung von straff\u00e4llig gewordenen Ausl\u00e4ndern erweitern, sondern vor allem gegen das „professionelle Schleuserunwesen“ zufelde ziehen. Obwohl die weitaus meisten Schleuser dem Familien- und Bekanntenkreis der Geschleusten entstammen oder Bewohner der Grenzregionen sind, hindert dies weder die Koalition noch ihre Sekundanten im Bundesgrenzschutz an der Beschw\u00f6rung international organisierter Banden. Geschaffen werden daher Strafvorschriften gegen das Einschleusen von Ausl\u00e4ndern ( 92a AuslG) und die Verleitung zur mi\u00dfbr\u00e4uchlichen Asylantragstellung ( 84 AsylVfG), die – gewerbs- oder bandenm\u00e4\u00dfig begangen ( 92b AuslG, 84a AsylVfG) – mit Freiheitsstrafe bis zu 10 Jahren geahndet werden k\u00f6nnen. Durch die Qualifizierung als bandenm\u00e4\u00dfig kann hier das im OrgKG legalisierte verdeckte Instrumentarium der Polizei angewandt werden. Die beiden Delikte sollen dar\u00fcber hinaus in den Katalog des 100a StPO (Telefon\u00fcberwachung) eingef\u00fcgt werden, was diese nach den Polizeigesetzen zu „erheblichen Straftaten“ macht. Auch die Verm\u00f6gensstrafe ( 43a) und der erweiterte Verfall ( 73d StGB) aus dem OrgKG sollen Anwendung finden.<\/p>\n
Gezeigt hat sich: Beide Entw\u00fcrfe bem\u00fchen sich, den Spielraum der Polizei bzw. gar der Geheimdienste zu erweitern. Dabei sind es nicht mehr nur – wie gewohnt – die Wunschlisten der Polizeien selbst, welche die Gesetze motivieren. Selbst wenn man die polizeilichen Interessen an einer umfassenden Legalisierung verdeckter Methoden, an ungehindertem Datenzugriff und Erleichterungen im justitiellen Verfahren unterstellt, bleiben diese Entw\u00fcrfe planlos. Die kriminalpolitischen Stichworte des Wahlkampfes – allen voran die OK, ob nun in CDU- oder SPD-Version – dominieren die Gesetzgebungst\u00e4tigkeit. Angesichts dieser Planlosigkeit kann f\u00fcr die kommende Legislaturperiode eine Fortsetzung der Gesetzesinflation vorausgesagt werden. Ob dabei die Kaufkraft der Grundrechte nur einfach weiter sinkt, oder es zu einer ruckartigen Abwertung der Verfassung kommt, bleibt abzuwarten.<\/p>\n
Mit dieser SPD b\u00f6te auch eine rot-gr\u00fcne Koalition kaum eine Perspektive. Die bisherige Rolle der FDP k\u00e4me in einer solchen Regierung auf die Gr\u00fcnen zu. Von der vormaligen Opposition zum Parteienkartell bliebe nicht viel mehr als das liberale Korrektiv in anderer Farbe. Zudem drohen sich die bereits absehbaren populistischen Tendenzen bei den Gr\u00fcnen zu verst\u00e4rken.
\nWas not tut, ist offensichtlich nicht nur eine andere Regierung.<\/p>\n
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