Im Jahre 1985 unterschrieben die Innen- und Justizminister der Benelux-Staaten, Frankreichs und der Bundesrepublik das erste Schengener Abkommen, ein Verwaltungsabkommen, das die \u00c4nderung der Grenzkontrollverfahren zwischen den beteiligten L\u00e4ndern regelt und ein zweites Abkommen in Aussicht stellte, mit dem die Kontrollen an den Binnengrenzen ganz aufgehoben und gleichzeitig Ausgleichsma\u00dfnahmen geschaffen werden sollen. Diesem sog. Schengener Zusatzabkommen, am 19.6.1990 unterschrieben, aber bisher nur von Frankreich ratifiziert, sind inzwischen auch Portugal, Spanien und Italien beigetreten.<\/p>\n
Mit dem Abkommen sollen die Binnengrenzen aufgehoben und die Kontrollen an den Au\u00dfengrenzen versch\u00e4rft werden. Ein gemeinsames Visum f\u00fcr sog. Drittausl\u00e4nder wird eingef\u00fchrt und die Liste der Staaten, deren B\u00fcrger ohne Visum einreisen d\u00fcrfen wird in Zukunft gemeinsam festgelegt, d.h. in diesem Fall ausgeweitet. Im Bereich des Asylrechts sollen Parallel- und Folgeantr\u00e4ge verhindert werden, indem jeweils in dem Land der Antrag gestellt werden mu\u00df, in welchem der Fl\u00fcchtling den Geltungsbereich des Schengener Abkommens betreten hat. Ferner sollen Sanktionen gegen sog. Schlepper und Transportunternehmen, die Menschen ohne g\u00fcltige Papiere bef\u00f6rdern, verh\u00e4ngt werden k\u00f6nnen. Zur Durchsetzung dieser Regelungen soll ein Austausch auch personenbezogener Daten erfolgen.<\/p>\n
Der konventionelle Datenaustausch zwischen den Polizeien und Geheimdiensten der Schengen-Staaten, im Rahmen der TREVI-Zusammenarbeit l\u00e4ngst \u00fcblich, erh\u00e4lt nun eine vertragliche Grundlage. Rechtshilfe in Strafsachen und Auslieferung werden erweitert und die Gesch\u00e4ftswege vereinfacht. Ferner sollen Polizeibeamte in gewissem Umfange auf dem Gebiet der benachbarten Vertragsstaaten t\u00e4tig werden d\u00fcrfen. Die Nacheile bei fl\u00fcchtenden Straft\u00e4tern wird von den Staaten unterschiedlich weit zugelassen, in der BRD ohne r\u00e4umliche Begrenzungen. Die Observation \u00fcber die Grenzen hinweg ist in allen Staaten unbegrenzt. Auch die M\u00f6glichkeit kontrollierter Lieferungen illegaler Drogen wird verankert. Die Staaten verpflichten sich ferner, Gesetze gegen Geldw\u00e4sche und zum Verfall illegaler Gewinne zu verabschieden.<\/p>\n
Eines der Kernst\u00fccke des Abkommens ist das Schengener Informationssystem (SIS), ein Fahndungssystem, das die Ausschreibung zur Einreiseverweigerung und Abschiebung unerw\u00fcnschter bzw. illegaler Immigranten, zur Festnahme und Auslieferung, zur Aufenthaltsermittlung sowie zur polizeilichen Beobachtung erm\u00f6glicht. Ausschreiben k\u00f6nnen je nach nationalem Recht auch die Geheimdienste. Verglichen mit dem angestrebten Datenaustausch sind die Datenschutzregelungen d\u00fcrftig. Die Unterzeichnerstaaten m\u00fcssen, um an SIS teilnehmen zu k\u00f6nnen, lediglich Datenschutzgesetze vorweisen und Datenschutzkontrollinstanzen einrichten.
\nF\u00fcr alle wesentlichen Fragen soll ein Exekutivausschu\u00df zust\u00e4ndig sein. Damit wird ein Gremium geschaffen, das zentrale politische Fragen der Innen- und Ausl\u00e4nderpolitik jenseits des nationalen Rahmens entscheidet.<\/p>\n
Obwohl es zun\u00e4chst nur f\u00fcnf Unterzeichnerstaaten hatte, galt das Schengen-Abkommen schon recht fr\u00fch als Pilotprojekt.
\nIm EG-Rahmen hat man die Schengener Argumentation weitgehend \u00fcbernommen: Der Abbau der Grenzkontrollen br\u00e4chte einen Sicherheitsverlust, der auszugleichen sei. Die \u00d6ffnung der Binnengrenzen bed\u00fcrfe angesichts der illegalen Immigration, des Drogenhandels und des Terrorismus Gegenmittel zur Abdichtung der Au\u00dfengrenzen und fester polizeilicher Zusammenarbeit. Lediglich Gro\u00dfbritannien hat sich dieser Argumentation zu Teilen, insbesondere hinsichtlich der \u00d6ffnung der Binnengrenzen, entgegenstellt. Die Seegrenzen der Insel seien so gut zu sichern, da\u00df eine Aufhebung der Kontrollen nicht sinnvoll sei. Dies sei eine L\u00f6sung f\u00fcr den Kontinent, wo die Grenzen zwischen Staaten ohnehin durchl\u00e4ssig w\u00e4ren. Die Einheitliche Akte wurde so ausgelegt, da\u00df die Aufhebung der Grenzkontrollen nicht zwingend sei.<\/p>\n
Am 15.6.1990 unterzeichneten 11 der 12 Minister (ohne D\u00e4nemark) ein Abkommen \u00fcber das Asylrecht, das in seinen Bestimmungen den Regelungen des Schengen-Abkommens weitgehend gleicht. Ein weiteres zur Frage der Visumsregelung und zur Verlagerung der Kontrollen an die Au\u00dfengrenzen soll bevorstehen. Inzwischen scheint sich jedoch ein anderer Weg anzubahnen: das Schengener-Abkommen ist mittlerweile von Italien (27.11.1990), Spanien und Portugal (25.6.1991) unterzeichnet worden. D\u00e4nemark pr\u00fcft wohlwollend, womit alle EG-L\u00e4nder mit gemeinsamen Binnengrenzen das Abkommen unterzeichnet h\u00e4tten. Blieben Griechenland, Gro\u00dfbritannien und Irland. Griechenland hat bereits sein Interesse bekundet und ist bei Gespr\u00e4chen als Beobachter beteiligt. Mit Gro\u00dfbritannien sind erste Verhandlungen am 5.7.1991 gef\u00fchrt worden. Mit der Erweiterung der Schengen-Gruppe bahnt sich daher eine andere Form an, die geforderte Aufhebung der Binnengrenzen herzustellen.
\n„Bei allen Verhandlungen und Gespr\u00e4chen wurde mein Eindruck best\u00e4tigt, da\u00df dies mit einem Beitritt aller EG-Mitgliedsstaaten zu dem Schengener Abkommen am schnellsten zu verwirklichen w\u00e4re“, so Kanzleramtsminister Stavenhagen in seinem Bericht an den Bundestagsinnenausschu\u00df vom 19. Juni 1991, ein Jahr nach Unterzeichnung des Abkommens. Nur wenn auf der Ebene der 12 EG-Staaten Regelungen ausgehandelt w\u00fcrden, „die hinter dem Schengen-Standard zur\u00fcckbleiben“, m\u00fcsse eine Parallelit\u00e4t des Schengener Vertrages und entsprechender EG-Regelungen fortbestehen. Inwieweit „Hemmnisse und ein Z\u00f6gern in einigen Staaten“ \u00fcberwunden werden, ist nicht abzusehen. Auf l\u00e4ngere Sicht werden sie vor allem auf britischer Seite liegen, die einerseits an ihren Grenzkontrollen festhalten will und der andererseits die SIS-Regelungen nicht weit genug gehen.<\/p>\n
Auch wenn ein Beitritt zum Vertrag an die EG-Mitgliedschaft gebunden ist, wirkt der Schengen-Vertrag \u00fcber die derzeitige EG hinaus. Vor allem \u00d6sterreich und die Schweiz, zwei Kandidaten f\u00fcr den EG-Beitritt, sind an einer Teilnahme an den Schengener M\u00f6glichkeiten interessiert. Beide haben seit langem enge polizeiliche Kontakte insbesondere zur Bundesrepublik und zu Frankreich. Beide sind wie Frankreich, Italien und die BRD Mitglieder im Wiener und im Berner Club, wo man seit 1978 in Fragen der Terrorismusbek\u00e4mpfung und Geheimdienstarbeit kooperiert. \u00d6sterreich hat zudem mit der BRD schon 1985 einen Vertrag \u00fcber Grenzkontrollen und polizeiliche Zusammenarbeit geschlossen, der dem ersten Schengener Abkommen nachgebildet ist. Die \u00f6sterreichische Regierung will nun den Anschlu\u00df nicht verlieren. Da der f\u00f6rmliche Beitritt zum Vertrag zum jetzigen Zeitpunkt nicht m\u00f6glich ist, will man den Beitritt zum „Schengenstandard“ formlos, d.h. auf freiwilliger Basis, vollziehen. Besonderes Interesse gilt dabei der Zur\u00fcckweisung von Asylbewerbern. \u00c4hnliches gilt f\u00fcr die Schweiz.<\/p>\n
Die \u00d6ffnung der Grenzen im Osten im Zuge des Zusammenbruchs des „Sozialismus“ hat die Unterzeichnung, f\u00fcr den Dezember 1989 vorgesehen, zun\u00e4chst verz\u00f6gert, da die Einbeziehung der Noch-DDR sowie die Visa-Politik gegen\u00fcber den „osteurop\u00e4ischen Reformstaaten“ ungekl\u00e4rt war.<\/p>\n
Mit dem 1. Staatsvertrag zwischen BRD und DDR war gleichzeitig eine Einbindung des Zentralen Kriminalamts der DDR in den Informationsverbund der bundesdeutschen Polizei sowie eine „geordnete R\u00fcckf\u00fchrung“ der in der DDR wohnenden B\u00fcrger noch-„sozialistischer“ Staaten geregelt worden. Mit Ungarn und der CSFR wurde ferner eine visumsfreie Einreise ausgehandelt. Problematisch gestaltete sich die Visumsregelung mit Polen, mit dem die Schengen-Staaten im M\u00e4rz 1991 ein „multilaterales R\u00fcckf\u00fchrungsabkommen“ f\u00fcr Personen abschlossen, die sich \u00fcber drei Monate ohne die erforderliche Aufenthaltserlaubnis in den Schengen-Staaten aufhalten. Der Visumszwang f\u00fcr Polen wurde gleichzeitig aufgehoben. Damit wurde Polen zum Testfall f\u00fcr den im Schengener Abkommen vorgesehenen Exekutivausschu\u00df. Diese Regelungen wurden im Laufe des Jahres 1991 durch weitere bilaterale Abkommen der BRD mit Ungarn (22.3.1991), der CSFR (12.9.1991) und Polen (7.11.1991) erg\u00e4nzt. In den Abkommen geht es um die Bek\u00e4mpfung der organisierten Kriminalit\u00e4t, des Drogenhandels und des Terrorismus. Vereinbart wurden zugleich ein weitgehender Austausch von Personendaten, halbj\u00e4hrliche Sitzungen einer gemeinsamen Kommission sowie Ausbildungshilfen. In dem Bericht der Frankfurter Rundschau \u00fcber die Unterzeichnung des Abkommens in Prag hei\u00dft es zu Recht: „Gegenw\u00e4rtig sind es weitgehend rum\u00e4nische Roma und Sinti, die nach dem Versuch des illegalen Grenz\u00fcbertritts in die CSFR \u00fcberstellt und dann zwangsweise von Prag in ihre Heimat zur\u00fccktransportiert werden. (…) Bis September wurden rund 1475 Rum\u00e4nen zur\u00fcckgebracht. (…) Beide Regierungen lie\u00dfen keinen Zweifel daran, da\u00df sie mit ihrer Kooperation eine Abschreckung der Armutsfl\u00fcchtlinge bezwecken“. (13.9.1991)<\/p>\n
Dem diente auch die Konferenz der EG-Innen- und Justizminister mit ihren Amtskollegen aus den osteurop\u00e4ischen Staaten (einschl. mehrerer Sowjetre-publiken) am 2. und 3. November 1991 in Berlin. Polen, Ungarn und die CSFR sind dabei, sich zum Vorfilter f\u00fcr die Abwehr von Fl\u00fcchtlingen nach Westeuropa zu entwickeln.<\/p>\n
Obwohl das Schengener Abkommen in- und au\u00dferhalb der EG Schule macht, ist es bisher nur von einem der Unterzeichnerl\u00e4nder, von Frankreich, ratifiziert worden. Die Ratifizierung aber ist Voraussetzung daf\u00fcr, da\u00df insbesondere das SIS, an dessen Aufbau bereits gearbeitet wird, in Betrieb gehen kann. Frankreich konnte die Ratifizierung relativ schnell bewerkstelligen, weil es hierzu kein eigenst\u00e4ndiges Ratifizierungsgesetz und keine weiteren Anpassungen im nationalen Recht ben\u00f6tigt. F\u00fcr die meisten anderen Staaten ist ein solches Gesetz erforderlich; Belgien und Spanien m\u00fcssen dar\u00fcber hinaus noch eigens ein Datenschutzgesetz verabschieden, ohne das eine Teilnahme am SIS-Datenverbund nicht m\u00f6glich ist. Bis Mitte 1992 soll das Verfahren in den beteiligten L\u00e4ndern abgeschlossen sein.<\/p>\n
Die Bundesregierung hat bereits bei den L\u00e4nderregierungen um eine Genehmigung nachgefragt, eine Zustimmung der L\u00e4nderparlamente ist nicht erforderlich. Auch die Ratifizierung durch den Bundestag soll noch vor der Jahreswende 1991\/92 eingeleitet werden. Neben einem Ratifizierungsgesetz m\u00fcssen auch hierzulande eine Reihe von neuen gesetzlichen Regelungen geschaffen werden. Dies gilt insbesondere f\u00fcr die Polizeigesetze und die Strafproze\u00dfordnung, in denen Rechtsgrundlagen f\u00fcr den Datenaustausch mit ausl\u00e4ndischen Stellen, f\u00fcr l\u00e4ngerfristige Observationen und die polizeiliche Beobachtung enthalten sein m\u00fcssen. Weiterhin verpflichtet das Abkommen dazu, Gesetze gegen die Geldw\u00e4sche und zum Verfall illegaler Verm\u00f6gengewinne zu schaffen; dies steht mit dem „Gesetz zur Bek\u00e4mpfung der organisierten Kriminalit\u00e4t“ kurz vor dem Abschlu\u00df.<\/p>\n
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