Der administrative Ansatz – Behördliches Vorgehen gegen „Clankriminalität“

von Felix Rauls

Keine Woche vergeht ohne Razzien und „Verbundeinsätze“ in Shisha-Bars, Barber-Shops und Wettbüros, die in den Kontext zu „Clankriminalität“ gesetzt werden. Ihnen liegt der administrative Ansatz zugrunde, mit dem (Sicherheits-)Behörden gegen unliebsame Gruppierungen vorgehen.

In diesem Beitrag wird der Begriff „Clankriminalität“ in Anführungszeichen verwendet, da er einerseits nicht einheitlich definiert und andererseits Ausdruck einer Ethnisierung von Kriminalität ist, die rassistische Stereotype (re)produziert. Legitimiert wird die Bekämpfung der „Clankriminalität“ durch das Narrativ, dass die Politik aus „Gutmenschentum“ jahrzehntelang ein Kriminalitätsphänomen unterschätzt und kleingeredet habe. Der Rechtsstaat nehme dies nun nicht mehr hin und schlage zurück. Wer allerdings im teils martialischen Vokabular der „Feind“ ist, bleibt unklar. Die Kriminalämter der Länder führten lange unterschiedliche Definitionen dessen, was als „Clankriminalität“ gelten soll. In einer neuen, durch polizeiliche Akteur*innen bundesweit abgestimmten Definition wird nunmehr an zwei Komponenten angeknüpft: „Clan“ sei erstens eine durch familiäre Abstammung bestimmte informelle soziale Organisation, die sich durch eine hierarchische Struktur, ein ausgeprägtes Zugehörigkeitsgefühl und ein gemeinsames Normen- und Werteverständnis auszeichne. Zweitens umfasse „Clankriminalität“ delinquentes Verhalten „Clanangehöriger“, bei dem die „Clanzugehörigkeit“ eine verbindende, die Tatbegehung fördernde oder die Aufklärung der Tat hindernde Komponente darstelle.^[1] Abgesehen von der mangelnden Trennschärfe und Evidenzbasierung dieser Definition, wird sie in der polizeilichen Praxis sowie in den polizeilichen Lagebildern^[2] ignoriert bzw. nicht umgesetzt. So werden – zumindest in Nordrhein-Westfalen (NRW) – Tatverdächtige allein anhand des Familiennamens der „Clankriminalität“ zugeordnet. Dies übrigens nur, solange es um Familien geht, „deren Angehörige einen türkisch-arabischstämmigen Migrationshintergrund aufweisen sowie über Bezüge zum Libanon verfügen“.^[3] Letzteres sowie der Umstand, dass es in der Sache um die Bekämpfung (vermeintlicher) Organisierter Kriminalität (OK) geht, aber dennoch Bagatelldelikte umfasst sind, offenbaren die rassistische Grundlage der Konstruktion von „Clankriminalität“.

Definition des administrativen Ansatzes

Der administrative Ansatz beschreibt ein Vorgehen gegen Gruppierungen, die der OK zugeordnet werden und denen der Zugang zur administrativen Infrastruktur erschwert oder verweigert werden soll. Wer etwa ein Geschäft betreiben möchte, benötigt zahlreiche Genehmigungen und muss eine Vielzahl von (Verwaltungs-) Vorschriften beachten. An diesem Punkt befindet sich das „Einfallstor“ für den administrativen Ansatz, bei dem unterschiedlichste Behörden zusammenarbeiten und zu einer möglichst restriktiven Überprüfung angehalten werden. Hintergrund dieses Rückgriffs auf u.a. das Verwaltungsrecht sind Konstellationen, in denen ein strafprozessrechtliches Vorgehen nicht möglich ist, weil betroffenen Gruppierungen entweder Straftaten nicht nachgewiesen werden können oder ihr Verhalten lediglich sozial auffällig bzw. unerwünscht, aber nicht strafbar ist. Der administrative Ansatz geht zurück auf das „Stockholmer Programm“ des Europäischen Rates von 2010.^[4] Eine Definition wurde in einer EU-finanzierten Studie vorgenommen:

„Ein administrativer Ansatz im Hinblick auf schwere und organisierte Kriminalität umfasst zum einen die Verhinderung illegaler Aktivitäten dadurch, dass man Straftätern die Nutzung der gesetzlichen administrativen Infrastruktur verweigert, zum anderen durch koordinierte Interventionen ‘working apart together’, um schwere und organisierte Kriminalität und Probleme mit der öffentlichen Ordnung zu bekämpfen und zu unterdrücken.“^[5]

Administrativer Ansatz gegen Rocker

Erprobt^[6] wurde der administrative Ansatz in Deutschland bereits seit einigen Jahren im Vorgehen gegen „Rockerkriminalität“.^[7] Am Beispiel der in diesem Kontext konkret durchgeführten Maßnahmen lassen sich Intention und rechtliche Problem des administrativen Ansatzes gut illustrieren, der sich niederschlug etwa in:

• Waffenverbote nach § 41 Waffengesetz: Hierbei geht es um solche Waffen, deren Erwerb und Besitz nicht der Genehmigung bedürfen. Betroffen sind auch Personen, die sich noch nie etwas oder seit Jahrzehnten nichts haben zuschulden kommen lassen.^[8]
• Vereinsverbote: Dabei wurden nicht nur Straftaten, sondern auch Ordnungswidrigkeiten sowie die o.g. Waffenverbote für die Beweisführung herangezogen. Exemplarisch ist ein Fall aus Bremen, in dem das Vereinsverbot primär mit einer körperlichen Auseinandersetzung begründet (und gerichtlich akzeptiert) wurde, deretwegen nicht nur keines der Mitglieder verurteilt wurde, sondern es sogar einen Freispruch gab.^[9]
• „Kuttenverbote“: Diese wurden einerseits als Allgemeinverfügungen erlassen, die das Tragen und Mitführen von Kleidungsstücken untersagten, an denen sich Abzeichen betroffener (nicht-verbotener) Rockergruppierungen befanden. Andererseits wurde eine strafbewehrte Vorschrift aus dem Vereinsrecht angewandt (§ 20 Abs. 1 S. 1 Nr. 5, S. 2 i.V.m. § 9 VereinsG), die das Tragen von Abzeichen verbotener Vereine untersagt. Letzteres war deshalb problematisch, weil das Tragen bspw. von Abzeichen der Hells Angels verfolgt wurde, obwohl nur einzelne Orts-Chapter (und nicht die Vereinigung bzw. Dachorganisation insgesamt) verboten sind.

In einem geleakten Dokument^[10] der Bund-Länder-Projektgruppe des Unterausschusses „Führung, Einsatz, Kriminalitätsbekämpfung“ der Innenministerkonferenz (UA FEK) werden weitere behördliche Maßnahmen angeregt, etwa die Einbeziehung der Gesundheitsämter bei „rockernahen“ Tattoo-Studios oder der Bauaufsichtsbehörden bei Vereinsheimen von Rockergruppierungen. Auch berichten Betroffene, dass Führerscheinstellen zur Anordnung von Medizinisch-Psychologische Untersuchungen gegen vermeintliche Rocker veranlasst worden seien.

Das Vorgehen gegen „Clans“

Das behördliche Vorgehen gegen „Clans“ ist ebenfalls durch den administrativen Ansatz bestimmt,^[11] greifen hier doch mehrere Behörden und Verwaltungsbereiche ineinander. Dies wird deutlich an den „Verbundeinsätzen“ bzw. Razzien, bei denen nicht nur Verkehrs-, Hygiene- und Gewerbe-Kontrollen durchgeführt werden, sondern auch die Steuer- und Zollfahndung sowie der Ausländerbehörden, Bau(ordnungs)ämter, Ordnungsämter, Grünflächenämter, Jugendämter, Lebensmittelkontrolleur*innen und weitere eingebunden sind.^[12] Die Einsätze finden regelmäßig unter Pressebegleitung statt; der nordrhein-westfälische Innenminister lässt sich dann auch mal im Hintergrund einer eben festgenommenen Person fotografieren, als handele es sich um eine Jagd-Trophäe.^[13] Den Charakter der sicherheitspolitischen Inszenierung verdeutlicht der Umstand, dass in NRW das „Lagebild Clankriminalität“ dieses Jahr bereits im April veröffentlicht wurde, pünktlich vor der Landtagswahl im Mai. In den vorherigen Jahren war es im August veröffentlicht worden.^[14] Auch die Bilanzen der Großeinsätze stimmen nicht mit dem gezeichneten Bild schwerkrimineller Machenschaften überein. So wurden in NRW im Jahr 2021 424 Kontrollaktionen im Bereich „Clankriminalität“ durchgeführt, bei denen fast 7.000 Polizeikräfte 523 Objekte kontrollierten. Von den 523 Objekten wurden 15 aus baurechtlichen oder Hygiene-Mängeln oder wegen fehlender Konzession geschlossen. Weitere 59 wurden aus „sonstigen Gründen“ geschlossen, wobei nicht ersichtlich wird, welche Gründe dies sein könnten.^[15] Zu berücksichtigen ist, dass von Fällen zu hören ist, in denen Geschäftsräume ohne nähere Begründung geschlossen, nach Androhung rechtlicher Schritte aber umgehend wieder freigegeben werden.

In Berlin antwortet die Senatsverwaltung regelmäßig auf Schriftliche Anfragen des Abgeordneten Niklas Schrader (Die Linke), der nach Ausmaß und Bilanzen der Schwerpunkt- und Kontrolleinsätze gegen „Clankriminalität“ fragt. Auch hier will das in der Öffentlichkeit erzeugte Bild nicht recht zu den festgestellten Verstößen passen: Bei elf behördenübergreifenden Verbundeinsätzen zwischen Ende November 2021 und Ende Februar 2022 wurden 1.908 Personen kontrolliert, von denen sich gegen 46 ein Tatverdacht hinsichtlich einer Straftat (zumeist wegen Verstößen gegen das Betäubungsmittelgesetz oder das Aufenthaltsgesetz) ergab, in 50 Fällen wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren (meist in Verkehrssachen und wegen Verstößen gegen das Infektionsschutzgesetz) eingeleitet.^[16] Der Großteil der im Berliner Lagebild erfassten Delikte sind Straßenverkehrsdelikte (15,3%).^[17] Es handelt sich beim Gros der Delikte um solche der „opferlosen“ Kontrollkriminalität, die lediglich aufgrund proaktiven Tätigwerdens der Polizei entdeckt werden.^[18] Entsprechende oder ähnliche Funde würde man auch in Einsätzen in „clan“-unabhängigen Kontexten erzielen („Wer sucht, der findet“). Hiermit ist nichts über die Kriminalität bestimmter Gruppen gesagt. Weiterhin stellt sich die Frage, weshalb der Fund von illegalen Betäubungsmitteln bei Gästen eines Lokals etwas über die Betreiber*innen der Lokalität aussagen sollte – kontrollierte man ähnlich streng in einem Luxus-Restaurant und fände bei einigen Gästen Kokain, ließe man wohl kaum den Rückschluss zu, der*die Restaurantbetreibende gehöre zu einem „kriminellen Milieu“.

Rechtliche Probleme

Das Strafprozess- und das Gefahrenabwehrrecht haben unterschiedliche Anknüpfungspunkte. Während es im Strafprozessrecht grundsätzlich um die Sanktionierung einer bereits geschehenen Tat geht, steht im Gefahrenabwehrrecht die Abwehr einer künftig bevorstehenden Rechtsgutbeeinträchtigung im Mittelpunkt. Im Strafprozessrecht sind die Hürden für Eingriffe höher als im Gefahrenabwehrrecht. Letzterem genügen – je nach Gewicht eines Rechtsgutes – bereits vage Anhaltspunkte für eine Rechtsgutbeeinträchtigung, um staatliches Eingreifen zu rechtfertigen. Daher bietet das Gefahrenabwehrrecht Eingriffsmöglichkeiten, die das Strafprozessrecht so nicht vorsieht und hält für Betroffene weniger Rechte bereit als das Strafprozessrecht für Beschuldigte.^[19] Während Beschuldigte über ihre Rechte zu belehren sind und jederzeit Verteidiger*innen konsultieren können, sich nicht selbst bezichtigten müssen und ihre Vertrauensverhältnisse sowie der Kernbereich privater Lebensgestaltung einem besonderen Schutz unterliegen, kennt das Gefahrenabwehrrecht kein solch hohes Schutzniveau.^[20] Das Ausnutzen dieses niedrigeren Schutzniveaus ist kein zufälliger Nebeneffekt des administrativen Ansatzes, sondern sein Kern. Dies wird in dem oben erwähnten UA FEK-Dokument deutlich, in dem ebenjene Vorteile aufgeführt werden, insbesondere die Generierung und Verwertung solcher Informationen, die in Ermittlungsverfahren nicht relevant sind bzw. sein dürfen.^[21] Aber auch, wenn es in einem Beitrag von und für Polizeibedienstete heißt, es sei vor einem Verbundeinsatz zu klären, welche Behörde als „Türöffner“ diene und gleichzeitig für „Kreativität“ geworben wird zur Umgehung originärer Rechtsgebiete,^[22] sind rechtliche Bedenken geboten.

Rechtsgrundlage für die Verbundeinsätze ist häufig § 29 Abs. 2 Gewerbeordnung oder § 22 Abs. 2 Gaststättengesetz, die, anders als die Vorschriften für eine strafprozessuale Durchsuchung, keinen Richter*in-Vorbehalt (§ 105 Abs. 1 S. 1 Strafprozessordnung, StPO) kennen. (Nicht nur) deshalb dürfen Gewerbekontrollen nicht dazu genutzt werden, gewerbeunabhängige Straftaten aufklären oder ermitteln zu wollen.^[23] Die gewerberechtlichen Kontrollen müssen zudem dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen; „Behinderungen des Geschäftsbetriebes sind nach Möglichkeit zu vermeiden“.^[24] Diese Anforderungen stehen im Widerspruch zu den teils stundenlangen Razzien unter Einsatz schwerbewaffneter Polizeikräfte. Gewerbekontrollen lassen sich auch ohne Maschinenpistolen durchführen. Aber auch bei Durchsuchungen, die sich auf die StPO stützen, werden in der Praxis Verhältnismäßigkeitsaspekte ignoriert.^[25] In einem Verfahren vor dem Landgericht Osnabrück gegen vermeintliche „Clan-Kriminelle“ wurde etwa eine Hausdurchsuchung unter Einsatz polizeilicher Spezialkräfte damit begründet, dass man zur Entlastung der Beschuldigten Entsorgungsbelege für Abfälle finden wollte.^[26] Offenbar ging es also um die Generierung von „Zufallsfunden“.

Rechtliche „Hürden“ werden sowohl bei den Razzien als auch insgesamt nicht als rechtsstaatliche Notwendigkeit, sondern als hinderlich empfunden, wie im „Lagebild Clankriminalität“ aus Berlin erkennbar wird: „Strukturelle und rechtliche Hürden sollen festgestellt und beseitigt, ein reibungsarmer Informationsaustausch und die Maßnahmenkoordination auf operativer Ebene gewährleistet werden.“^[27] Ein weiteres Problem ist die verschwimmende Grenze zwischen Mitwirkungspflichten im Verwaltungs- und Steuerrecht einerseits und der Selbstbelastungsfreiheit im Strafprozessrecht andererseits. Zudem ist von außen nicht beurteilbar, welche Behörde welche Geschäfte für die Razzien auswählt und warum. Die rechtliche und vor allem gerichtliche Überprüfung der Maßnahmen ist – nicht nur deshalb – schwierig.

Für die Betroffenen am schwerwiegendsten dürfte die mit dem behördlichen Vorgehen einhergehende Stigmatisierung sein. Sie entsteht einerseits durch das am Nachnamen orientierte Vorgehen, andererseits werden mit den regelmäßigen Razzien in Shisha-Bars ganze Orte (nicht nur) migrantischer Jugendkultur diskreditiert. Es ist mehr als fraglich, ob junge Menschen Vertrauen in den Staat aufbauen, wenn sie aufgrund ihres Nachnamens Probleme bei der Wohnungs- oder Arbeitssuche haben oder allein wegen ihres Aufenthalts in Shisha-Bars wöchentlich mit Razzien konfrontiert sind.

Warum? Rechtspolitischer Hintergrund

Das öffentlichkeitswirksame Vorgehen kann damit erklärt werden, dass eine diffuse Angst und allgemeine gesellschaftliche Unzufriedenheit auf einen Themenkomplex projiziert werden.^[28] Dass es vor allem um die Stärkung des subjektiven Sicherheitsgefühls geht, wird im „Lagebild Clankriminalität“ des LKA Niedersachsen eingeräumt: „Wenngleich sie [kriminelle Clanstrukturen, d. Verf.] quantitativ sowohl in Bezug auf die Tatverdächtigen und Beschuldigten als auch in Bezug auf die Ermittlungsverfahren bei Betrachtung des Gesamtvolumens krimineller Handlungen in absoluten Zahlen kaum ins Gewicht fallen, beeinträchtigen sie das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung.“^[29]

Es geht also um die Steigerung des Sicherheitsgefühls der weißen Mehrheitsbevölkerung – auf Kosten eines steigenden Unsicherheitsgefühls in migrantischen Communities, die eingeschüchtert werden. Das kann sich letztlich grundrechtshemmend auswirken, wenn etwa der Aufenthalt in Geschäften gemieden wird, die häufig kontrolliert werden.

Besser machen!

Für eine Lösung bestehender Probleme ist es unabdingbar, sich mit der von Verfolgung und Ausgrenzung geprägten Geschichte der Bevölkerungsgruppe der „Mhallami“ zu beschäftigen, die sich in der Bundesrepublik fortsetzte und hier u.a. in Arbeits- und Schulverboten sowie Kettenduldungen niederschlug.^[30] Hieraus müssen Lehren gezogen werden.

Es klingt trivial, aber: Wer Drogen entkriminalisiert bzw. legalisiert, wird dem illegalen Drogenhandel weitgehend den Boden entziehen. Dass vor allem Präventionsangebote und ‑programme effektiv sind, wird auch in den Veröffentlichungen der Landeskriminalämter nicht verkannt, aber eben nicht so prominent dargestellt wie das „harte Durchgreifen“.

Schließlich ist nicht ersichtlich, weshalb von „Clankriminalität“ gesprochen wird, obwohl es eine Definition und Kategorie für Organisierte Kriminalität gibt. Wer dem kriminologischen Wissensstand entsprechen möchte, darf nicht den Eindruck erwecken, als sei die Herkunft eines Menschen ein kriminogener Faktor.

[1]    LKA NRW: Lagebild Clankriminalität NRW 2021, S. 7

[2]    s. hierzu den Beitrag von M. Winkler und L. Sauer in dieser Ausgabe sowie ein kurzes Gutachten des Verfassers, LT NRW-Stellungnahme 17/4307 v. 20.9.2021, www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMST17-4307.pdf

[3]     LKA NRW a.a.O. (Fn. 1), S. 7f.

[4]    s. European Network on the Administrative Approach (ENAA): 3. EU-Handbuch über den administrativen Ansatz in der Europäischen Union, S. 15 ff., https://administrativeapproach.eu/sites/default/files/publication/files/2005_Third%20Handbook%20EU_DE_LR_0.pdf sowie Europäischer Rat 2010/C 115 v. 4.5.2010 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2010:115:FULL

[5]    Spapens, A.; Peters, M.; van Daele, D.: Administrative Measures to Prevent and Tackle Crime, S. 11; Übersetzung nach van Laarhoven, J.: Tackling Crime Together, Brüssel 2016, S. 5

[6]    s. hierzu Feltes, T.; Rauls, F.: Der administrative Ansatz zur Prävention und Bekämpfung von Kriminalität am Beispiel des Vorgehens gegen „Rockerkriminalität“, in: Die Polizei 2020, H. 3, S. 85-92

[7]     Auch hier ist die Definition höchst problematisch.

[8]    s. etwa VG Neustadt an der Weinstraße: 5 K 200/16.NW, S. 15 u. 23, zit. N. ZVR-Online Dok. Nr. 16/2017, das ein entsprechendes Verbot aufhob.

[9]    OVG der Freien Hansestadt Bremen: Urteil v. 10.6.2014 – 1 D 126/11

[10] https://cryptome.org/2012/09/biker-crime.pdf

[11] vgl. etwa LKA NRW a.a.O. (Fn. 1), S. 28f. sowie die „Bund-Länder-Initiative zur Bekämpfung der Clankriminalität“ (BLICK), BT-Drs. 20/1467 v. 14.4.2022, S. 2 u. 5

[12] vgl. etwa die Pressemitteilung zum „24-Stunden-Marathon“: www.im.nrw/erster-24-stunden-aktionstag-im-kampf-gegen-die-clan-kriminalitaet

[13] Polizei nimmt Wuchermonteure mit Clan-Verbindung fest, Spiegel v. 12.3.2022

[14] www1.wdr.de/nachrichten/rheinland/lagebild-clankriminalitaet-reul-100.html

[15] LKA NRW a.a.O. (Fn. 1), S. 43 f.

[16] Abgeordnetenhaus Berlin Drs. 19/11121 v. 11.3.2022, S. 9

[17] Polizei Berlin, Landeskriminalamt: Lagebild Clankriminalität Berlin 2021, S. 11

[18] Hierauf wird auch im Berliner Lagebild (Fn. 17) verwiesen, S. 10

[19] Bertram, K.: Die Verwendung präventiv-polizeilicher Erkenntnisse im Strafverfahren, Baden-Baden 2009, S. 175ff. u. 196ff.

[20]   Wenngleich insbesondere die Selbstbezichtigungsfreiheit häufig ihre Entsprechung im Verwaltungsrecht findet, vgl. § 29 Abs. 3 GewO.

[21]  UA FEK a.a.O. (Fn. 10), S. 61f.

[22] Dogan, H.; Lehnert, J.: Anlasslose Verbundeinsätze gegen kriminelle Clans, in: Kriminalistik 2019, H. 12, S. 732-737 (737)

[23] vgl. Winkler in: Ennuschat, J.; Wank, R.; Winkler, D.: GewO. Gewerbeordnung, München 2020, § 29 Rn. 31 u. 36

[24] Winkler a.a.O. (Fn. 23), Rn. 37

[25] mit praktischen Beispielen, indes ohne Bezug zu „Clan“-Verfahren s. Gerhold, S.F.: Bagatelldelikte als Türöffner für Ausforschungen und gezieltes Suchen nach Zufallsfunden, in: Neue Kriminalpolitik 2021, H. 3, S. 296-307 (297ff.)

[26] https://taz.de/Ein-Clanprozess-der-keiner-ist/!5843081

[27] Polizei Berlin, Landeskriminalamt a.a.O (Fn. 17), S. 29

[28]   Feltes, T.; Rauls, F.: „Clankriminalität“ und die „German Angst“, in: Sozial Extra 2020, H. 6, S. 372-377 (374ff.) sowie mit einer Diskursanalyse Bender-Özavci, S.: Die Konstruktion und Reproduktion von Clankriminalität, in: Die Polizei 2022 (im Erscheinen)

[29] LKA Niedersachsen: Clankriminalität in Niedersachsen 2020, S. 27

[30] s. hierzu den Beitrag von K. Lauber in dieser Ausgabe.