Wie scharf ist das Schwert? – Untersuchungsausschüsse als Mittel der Polizeikontrolle

von Maximilian Pichl

Gewaltexzesse, rechte Chatgruppen und rassistische Kontrollen – der Bedarf nach einer wirksamen Überwachung der Polizei ist groß. Parlamentarische Kontrollinstrumente wie Untersuchungsausschüsse stehen in der politischen Diskussion weniger im Fokus. Welchen Beitrag zur Kontrolle können sie leisten?

Aufsehenerregende Geheimdienstskandale rund um die deutschen Verfassungsschutzämter und den Bundesnachrichtendienst prägten in den vergangenen Jahren die Arbeit von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen in Bund und Ländern wie im Falle der NSA-Affäre oder dem Anschlag auf den Berliner Breitscheidplatz.[1] Aber auch die Arbeit von Polizeibehörden ist ein zentraler Gegenstand parlamentarischer Untersuchungsverfahren, nicht zuletzt in den mittlerweile fünfzehn Untersuchungsausschüssen, die sich mit der Aufarbeitung der NSU-Mordserie beschäftigt haben (Stand September 2022).

Gemeinhin gelten Untersuchungsausschüsse als schärfstes Schwert der Oppositionsfraktionen, um politische Skandale der Regierung, aber auch administrative Fehleinschätzungen und -leistungen öffentlichkeitswirksam im parlamentarischen Raum aufzugreifen und über einen längeren Zeitraum tiefgehend zu behandeln. Oft stehen dabei die verantwortlichen Minister*innen im Fokus, wie beispielsweise beim berühmten Visa-Untersuchungsausschuss, vor dem sich der ehemalige Außenminister Joschka Fischer verantworten musste. Weniger bekannte Prominenz ist zwar in Untersuchungsausschüssen zur Polizei zu erwarten, dafür ist die Notwendigkeit einer kritischen Aufarbeitung durch das Parlament nicht weniger dringlich. Aber wie scharf ist das Schwert des Untersuchungsausschusses, wenn es nicht um Skandale von Regierungs­politiker*innen geht, sondern um die Kontrolle von Behörden? Möglichkeiten und Grenzen parlamentarischer Untersuchungsausschüsse sollen in diesem Beitrag ausgelotet werden.

Das Kontrolldefizit der Polizei

Die Organisation der Polizei ist historisch geprägt durch Befehlsgehorsam, Cop Culture[2] und Autoritarismus. Zudem verdichten sich in der Polizei als Staatsapparat Herrschaftsverhältnisse in Form institutioneller Praktiken, wie das Beispiel des Racial Profiling zeigt. Schwerwiegend kommt hinzu, dass mitunter Vorgesetzte Fehlverhalten von Beamt*innen vertuschen und die wenigen internen Regulierungsmechanismen dadurch sabotiert werden. Aufsehen erregte jüngst ein Fall aus dem Polizeipräsidium in Frankfurt/M.: Polizeibeamt*innen sollen in Chats rassistische und rechte Inhalte verbreitet haben. Führungskräfte, die von den Vorfällen Kenntnis erlangten, schritten nicht ein und sollen sogar die Aufklärung aktiv behindert haben.[3] Eine solche Kultur der Verantwortungslosigkeit sendet entsprechende Signale in den Apparat der Polizei. Für die Kontrolle der Institution hat diese Verfasstheit eine doppelte Bedeutung: In den meisten Fällen gibt es keine selbstkritische Aufarbeitung von innen, aber die Abschottung des Apparats nach außen erschwert auch eine kritische Aufarbeitung.

Kritik an der Polizei wird zudem durch die beiden großen Polizeigewerkschaften GdP (Gewerkschaft der Polizei) und DPolG (Deutsche Polizeigewerkschaft) in der Öffentlichkeit wirkungsvoll delegitimiert. Als im Zuge der globalen Black Lives Matter-Proteste auch in Deutschland institutioneller Rassismus in der Polizei vermehrt thematisiert wurde, versuchten Gewerkschaftsvertreter*innen die Vorwürfe als haltlos darzustellen. Für eine Fehlerkultur ist es weiterhin nicht förderlich, dass die Innenminister*innen ihre weisungsbefugte Kontroll- und Fachaufsicht oft nicht hinreichend wahrnehmen und sich bei polizeilichem Fehlverhalten kritiklos hinter die Behörden stellen. Dass sich der ehemalige Bundesinnenminister Horst Seehofer einer unabhängigen Studie zu strukturellem Rassismus in der Polizei widersetzte, unterstützte die Fraktionen in der Polizei, die das Thema nicht angehen wollten. Lediglich aus dem Bund Deutscher Kriminalbeamter (BDK) gab es Unterstützung für eine anonym durchgeführte Studie zu den Einstellungen von Polizeibeamt*innen, wenngleich auch die Kripo-Gewerkschaft das Problem des Rassismus nicht systemisch verstand, sondern einzelnen, sich falsch verhaltenden Beamt*innen zuordnen wollte. Schließlich fehlt es an einer wirkungsvollen Kontrolle durch die Medien. Obschon es in den letzten Jahren ausgezeichnete investigative Recherchen von engagierten und kritischen Journalist*innen zu Polizeiskandalen gegeben hat, wird die Polizei überwiegend als „neutrale Instanz“ behandelt. Presseerklärungen der Polizei zu Vorfällen, in denen sie selbst Konfliktpartei ist, werden oft unkritisch als „wahre“ Darstellungen von Tatsachen behandelt, ohne sich die Mühe zu machen, die Hintergründe zu recherchieren. Damit wird der polizeilichen Perspektive eine Deutungshoheit verliehen, anstatt den Betroffenen von Polizeigewalt Glauben zu schenken – eine Privilegierung, die auch in Gerichtssälen zu be­obachten ist.

Nicht nur die innerbehördliche und externe Kontrolle ist dadurch kom­pliziert, auch dem Disziplinarrecht, dem Straf- und Staatshaftungsrecht sowie der ministeriellen Fach- und Dienstaufsicht sind Grenzen bei der polizeilichen Kontrolle gesetzt. Die rechtliche Verantwortung setzt in der Regel beim Verhalten einzelner Beamt*innen an und nimmt nicht den Apparat als solchen zum Gegenstand. Über die defizitären Kontrollinstrumente resümieren Tobias Singelnstein und Benjamin Derin daher, „die Polizei kann sich also weder selbst effektiv kontrollieren, noch gewährleisten die bestehenden staatlichen und zivilgesellschaftlichen Mechanismen eine hinreichende Kontrolle.“[4]

Aktuelle Untersuchungsausschüsse zur Polizei

Parlamentarische Untersuchungsausschüsse können dieses Kontrolldefizit nicht in Gänze kompensieren. Aber sie bieten die Möglichkeit, anhand konkreter Skandale den Polizeiapparat systematischer im Lichte einer größeren Öffentlichkeit zu beleuchten.

Untersuchungsausschüsse werden vom Parlament mit einem Auftrag eingesetzt und müssen vor Ablauf der Wahlperiode einen Bericht vorlegen, der Feststellungen, Bewertungen und Handlungsempfehlungen enthält. Im Rahmen der Untersuchung, die gewisse Elemente eines Strafverfahrens enthält, können die Abgeordneten Sachverständige laden, Akten beiziehen und auswerten sowie Zeug*innen in öffentlichen und nicht-öffentlichen Sitzungen befragen.[5] In parlamentarischen Untersuchungsverfahren treffen dabei rechtsstaatliche Sachverhaltslogiken und politische Faktoren auf eine widersprüchliche Art aufeinander.

Zwei aktuelle Verfahren zu Polizeiskandalen können dabei illustrieren, auf welche Weise parlamentarische Untersuchungsausschüsse sich der Polizeikontrolle widmen. Im Sommer 2018 verhaftete die Polizei den jungen Syrer Amad A. und brachte ihn in die Justizvollzugsanstalt Kleve. Kurze Zeit danach verstarb A. bei einem Brand in seiner Zelle. Ob A. das Feuer selbst legte oder es eine Dritteinwirkung gab, ist bis heute nicht restlos geklärt. Klar ist jedoch, dass A. aufgrund eines Fehlers der Polizei festgenommen wurde, die ihn mit einem Mann aus Mali verwechselte.[6] Der Landtag von Nordrhein-Westfalen setzte einen Untersuchungsausschuss ein, der vor allem ergründen sollte, warum A. fälschlicherweise festgenommen wurde. Im Abschlussbericht des Landtags[7] zeigte sich die Uneinigkeit der politischen Fraktionen über die Bewertung des Sachverhalts. Während die Regierungsfraktionen (CDU und FDP) eine „Vielzahl von individuellen Fehlern von Bediensteten“[8] konstatieren, aber keine strukturellen Defizite erkennen wollten, sprachen Abgeordnete von SPD und Grünen von einem Versagen des Rechtsstaats. Obwohl der Untersuchungsausschussbericht auf über 1.400 Seiten einen umfassenden Einblick in Strukturen der Polizei- und JVA-Arbeit liefert, zeigt das Dokument zugleich, wie stark diese Form des rechtsstaatlichen Verfahrens von den politischen Eigensinnigkeiten der Fraktionen dominiert ist. Über die im Abschlussbericht enthaltenen Sonderberichte der Oppositionsfraktionen wird diese politische Uneinigkeit über die Bewertung des Vorgangs zugleich sichtbar – im Gegensatz zu Strafprozessen, bei denen am Ende ein eindeutiges Urteil verlangt wird.

Auch im Falle des Untersuchungsausschusses über das rechtsterroristische Attentat in Hanau vom Februar 2020 spielen politische Logiken eine große Rolle. Der Untersuchungsausschuss,[9] der von der Initiative NSU-Watch Hessen intensiv beobachtet wird,[10] muss sich u.a. mit der Frage der polizeilichen Verantwortung für Geschehnisse in der Tatnacht beschäftigen. In der Arena-Bar, wo ein Großteil der Opfer ermordet wur­de, war beispielsweise der Notausgang verschlossen – ob dies auf eine Ab­sprache mit der Polizei zurückzuführen ist, um dortige Kontrollen zu erleichtern, ist umstritten. Außerdem war der polizeiliche Notruf in der Tatnacht nicht erreichbar, den Vili-Viorel Păun erfolglos angerufen hatte. Er wurde vom Täter erschossen, als er ihm eigenständig folgte. Günter Frankenberg, der Betroffene und Hinterbliebene des Attentats vertritt, spricht von einem „vielgestaltigen Organisationsversagen“.[11] Im bisherigen Verlauf des Untersuchungsausschusses zeigt sich, dass die Abgeordneten der schwarz-grünen Regierungsfraktionen versuchen, die Probleme bei der Polizei herunterzuspielen, mutmaßlich um den CDU-Innenminister Peter Beuth aus dem Fokus der öffentlichen Kritik zu nehmen. Der Untersuchungsausschuss konnte dennoch zu Beginn seiner Arbeit ein wichtiges Potenzial solcher Verfahren demonstrieren. In eindrücklichen Einlassungen berichteten die Hinterbliebenen und Betroffenen von der Tatnacht und legten gravierende Mängel im Umgang der Polizei mit ihnen offen.[12]

Potenziale von Untersuchungsausschüssen

Parlamentarische Untersuchungsausschüsse sind von politischen Logiken dominiert, wie die beiden Beispiele zeigen. Trotz der Möglichkeit dieser Ausschüsse, Polizeiskandale systematischer als ein Disziplinar- oder Gerichtsverfahren anzugehen, versuchen vor allem die Parteien, die sich in der Regierung befinden, in aller Regel eine strukturelle Kritik des Polizeiapparats zu vermeiden, um Probleme vom Innenministerium fernzuhalten. Dennoch sind parlamentarische Untersuchungsausschüsse zugleich an eine rechtsstaatliche Sachverhaltslogik gebunden.[13] Das Verfahren ist durch die Untersuchungsausschussgesetze strukturiert und ist darauf ausgerichtet, durch Aktenauswertungen und der Vernehmung von Zeug*innen die „Wahrheit“ herauszufinden. Die Abgeordneten wechseln in den Untersuchungsverfahren in die Rolle von aktiven Befragenden von Regierung und Behörden. Trotz politischer Differenzen sorgt ein solcher Arbeitsmodus dafür, dass im Rahmen der Beweisaufnahme die politischen Eigenlogiken der Parteien zumindest ein Stück in den Hintergrund geraten können und vielmehr das Wissen aus den Akten und den Vernehmungen zentral wird. Besonders in den Feststellungsteilen der Abschlussberichte schlägt sich eine solche rechtsstaatliche Sachverhaltslogik nieder: Dort finden sich oft Beschreibungen polizeilicher Strukturen, die gravierende und über den Einzelfall hinausreichende Probleme nahelegen. Gerade zivilgesellschaftliche, wissenschaftliche und journalistische Arbeiten können auf diese Dokumente zurückgreifen, um eine zielgerichtete Kritik an den Sicherheitsbehörden zu formulieren.

Abgeordnete erhalten über die Untersuchungsausschussgesetze die Möglichkeit, Akten der Polizei anzufordern und Einblicke in die Arbeit des Apparates zu erlangen. Durch Aktenvorhalte können einschlägige Informationen während der Befragung von Zeug*innen in den Untersuchungsausschüssen auch der Öffentlichkeit bekannt gemacht werden. Zeug*innenvernehmungen sind für die Sicherheitsapparate, die gerne die Kontrolle über die Informationen haben wollen, die an die Öffentlichkeit gelangen, mitunter ein Risiko. Gelingt den Abgeordneten eine engagierte Befragung, kann es vorkommen, dass Zeug*innen bislang nicht bekannte Informationen preisgeben. Untersuchungsverfahren gewinnen dadurch eine hohe Eigendynamik. Erfolgsversprechende Verfahren sind aber darauf angewiesen, dass in den Untersuchungsausschüssen engagierte Abgeordnete vertreten sind, die sich intensiv mit der Materie beschäftigen und offen sind für den Austausch mit außerparlamentarischen Initiativen.

Grenzen für die Arbeit von Untersuchungsausschüssen

Den Potenzialen parlamentarischer Untersuchungsverfahren stehen zugleich immanente Grenzen gegenüber. Die Sicherheitsbehörden können, unter Ausnutzung unbestimmter Rechtsbegriffe, systematisch die Aufklärung von Skandalen behindern oder gar sabotieren, wie es im Falle der Untersuchungen zum NSU-Komplex der Fall gewesen ist.[14] In den Untersuchungsausschussgesetzen und in der entsprechend anzuwendenden Strafprozessordnung[15] finden sich Schranken, auf die sich Regierung und Behörden berufen können, um eine Weitergabe von Informationen zu verhindern. Darunter fallen zum Beispiel die Grundrechte Dritter, der Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung (der vor allem das Beratungsgeheimnis der Regierung schützt), aber auch der sehr unbestimmte Begriff des „Staatswohls“. Über die Anwendung und Reichweite dieser Schranken wird zwischen den Untersuchungsausschüssen und den herauszugebenden Stellen sehr oft im Laufe von Verfahren gestritten. Speziell der Begriff des „Staatswohls“ ist kaum juristisch von der Rechtsprechung und Kommentarliteratur konturiert und wird durch die Praktiken der Sicherheitsbehörden ausgefüllt. Auf diese Weise können die Behörden Akten zurückhalten, schwärzen oder verhindern, dass sie für öffentliche Vernehmungen benutzt werden. Das parlamentarische Verfahren gewinnt sein Potenzial aber erst durch die öffentliche Auseinandersetzung, wo­durch entsprechende Behinderungstaktiken der Behörden der Aufklärung die Basis entziehen können.

Erschwerend kommt hinzu, dass die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in den vergangenen Jahren immer stärker dazu tendiert, die Arbeits- und Operationsweisen der Geheimdienste und der Polizei, gerade im Bereich des Einsatzes von verdeckten Informant*innen, unter einen fragwürdigen verfassungsrechtlichen Schutz zu stellen.[16] Obwohl das Parlament durch eigene Geheimschutzverfahren sicherstellen kann, dass sicherheitssensible Informationen nicht nach außen dringen, hat der staatstragende Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts immer wieder die Position der Sicherheitsbehörden bestärkt, bestimmte Informationen zu deren Arbeitsweisen nicht preisgeben zu müssen.[17]

Selbst ein ungehinderter Einblick in Behördenakten würde jedoch keine rückhaltlose Aufklärung von Polizeiskandalen garantieren. Gerade in den Sicherheitsapparaten werden nicht alle wichtigen Informationen in Akten festgehalten. Eine naive Aktengläubigkeit, hinter der sich vor allem Politiker*innen oft verstecken, die keine grundsätzliche Kritik an den Sicherheitsbehörden formulieren wollen, ist daher für eine wirksame rechtsstaatliche Untersuchung nicht tragfähig. Die Mitglieder von Untersuchungsausschüssen müssen sich ein Wissen über die Polizei abseits der reinen Aktenlektüre und Zeug*innenvernahme verschaffen – zum Beispiel durch Gespräche mit Betroffenen, investigativen Journalist*innen und zivilgesellschaftlichen Organisationen.

Schließlich haben die Behörden immer die Möglichkeit, auf Zeit zu spielen. Verspätete und oft unvollständige Aktenlieferungen und eine mangelnde Bereitschaft, die Aufklärung proaktiv voranzubringen, können ein Untersuchungsverfahren erfolgreich unterminieren. Denn die Untersuchungsausschüsse haben praktisch keine Sanktionsinstrumente, um Behörden zu drohen, die ihr Wissen nicht preisgeben. In solchen Fällen können sich die Abgeordneten nur an die Öffentlichkeit wenden und die Mauertaktiken der Behörden anprangern – so geschehen in einigen NSU-Untersuchungsausschüssen, bei denen die Abgeordneten oft parteipolitisch geschlossen vor die Presse getreten sind, um speziell dem Verfassungsschutz eine Behinderung der Aufklärung vorzuwerfen. Bei einer entsprechenden Resonanz in den Medien konnte dann zum Teil die Herausgabe von Akten erwirkt werden.

Das Spiel auf Zeit der Behörden ist erfolgreich, weil die Abgeordneten unter dem Druck stehen, den Abschlussbericht vor dem Ende einer Wahlperiode, die in der Regel vier bis fünf Jahre dauert, dem Parlament vorzulegen. Wird ein Untersuchungsausschuss spät in einer Wahlperiode eingesetzt, gibt es oft kaum die Gelegenheit, sich intensiver mit einer Thematik auseinanderzusetzen. Jede Verzögerungstaktik der Behörden erschwert daher eine umfassende Aufklärungstätigkeit.

Schlussfolgerungen

Sicherheitsbehörden, und gerade die Polizei, sind Organisationen, die ein genuines Eigeninteresse daran haben, nicht transparent zu sein. Verselbstständigungen von ihren rechtlichen Vorgaben sind keine Ausnah­me, sondern die Regel. Auf diese Weise wird die Polizei aber zu einem „Risiko für die Demokratie“,[18] wie es Daniel Loick formuliert. Einer umfassenden parlamentarischen und rechtlichen Kontrolle sind viele Grenzen gesetzt. Parlamentarische Untersuchungen können ein wichtiger Baustein sein, um die wenigen Möglichkeiten der demokratischen Kontrolle auszuüben. Solche Verfahren können aber nicht für sich alleine stehen, sondern müssen im Einklang mit zivilgesellschaftlichen und journalistischen Recherchen, wissenschaftlichen Untersuchungen und der Befragung von Betroffenen polizeilicher Praktiken gedacht werden.

[1]     Hoff, B.; Kleffner, H.; Pichl, M.; Renner, M. (Hrsg.): Rückhaltlose Aufklärung?, Hamburg 2019

[2]     Behr, R.: Cop Culture – Der Alltag des Gewaltmonopols, Wiesbaden 2008

[3]    Hessenschau v. 5.8.22

[4]    Singelnstein, T.; Derin, B.: Die Polizei. Helfer, Gegner, Staatsgewalt, Berlin 2022, S. 260f.

[5]     Beispielhafte Regelungen aus dem Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (PUAG) finden sich in §§ 13, 17, 20, 28 PUAG.

[6]     nd v. 6.4.2022

[7]     LT NRW Drs. 17/16940 vom 5.4.2022

[8]     ebd., S. 1110

[9]     www.hessischer-landtag.de/content/untersuchungsausschuss-202

[10] www.hessen.nsu-watch.info/unahanau

[11] Frankenberg, G.: Der Anschlag von Hanau. Die Polizei leugnet ihre Verantwortung, in: Austermann, N. u.a. (Hrsg.): Report Recht gegen rechts, Frankfurt/M. 2022, S. 197-205 (202)

[12] Frankfurter Rundschau v. 17.2.2022

[13] hierzu ausführlich: Pichl, M.: Untersuchung im Rechtsstaat, Weilerswist 2022

[14] ebd., S. 302ff.

[15]   siehe bspw. § 96 StPO

[16] von Achenbach, J.: Effektive Nachrichtendienste als Verfassungsgut, in: Hoff, B.-I. u.a. (Hrsg.): Rückhaltlose Aufklärung? NSU, NSA und BND – Geheimdienste und Untersuchungsausschüsse zwischen Staatsversagen und Staatswohl, Hamburg 2019, S. 155-168

[17] siehe zum Beispiel BVerfGE 143, 101 und BVerfGE 146, 1

[18] Frankfurter Rundschau v. 28.7.2017